大數據時代的來臨，使得數據成為各領域最重要的生產資料，公眾的數據意識和使用能力隨之迅速提升。政府是國家最大的數據生產者和擁有者，政府數據共享無疑能改善公眾對數據的收集與利用能力，最大限度地將數據的潛在價值轉變為實際效益。與此同時，數據的開放有利于提高政府科學決策水平，增強信息民主化建設，創造一個更有責任感、更高效、更透明的政府。美國作為數據開放的先行者，已使用一套科學的運作體系進行數據的采集、發布、管理和維護，從國家戰略角度將數據作為資產進行管理，并取得了顯著成效，在世界范圍內引發了政府開放數據的浪潮。我國國務院在2015年9月5日發布的《促進大數據發展行動綱要》中提出，將在2018年底前建成國家政府數據統一開放平臺。在這一總目標下，本文深入分析了目前我國政府數據的開放情況，并以美國為標桿，分析其典型做法，學習其先進經驗，結合我國實際國情，幫助我國政府進一步做好開放數據的工作。
1政府數據開放概述
政府數據開放是指政府利用現代信息技術手段，主動將自身擁有的不涉及個人隱私和公共安全的數據免費開放給所有民眾［1］。政府數據開放一方面能幫助政府部門提高透明度和行政治理水平，提升公民參與民主政治的積極性;另一方面有助于實現數據資源的合理開發和利用，鼓勵社會創新，促進經濟發展。自2009年起，在全球第一個政府數據開放平臺data.gov誕生之后，英國、加拿大、新加坡、韓國等數百個國家和地區陸續建立了自己的政府數據開放平臺，政府數據開放正逐漸成為世界改革創新的發展趨勢，成為一個國家取得進步和發展的核心競爭力。
2我國政府數據開放平臺現狀
我國政府數據開放工作從地方層面開始探索，目前尚未推出國家平臺。自2011年起，北京、上海等地區在大數據的影響下率先開啟了政府數據開放的工作，建立了各自的政府數據開放平臺(見表1)。本文選取北京、上海、浙江、武漢、青島、無錫以及佛山市南海區(以下簡稱南海區)這7個具有典型性和代表性的數據開放平臺，進行深入研究。2.1數據的質量與規范目前，各地方政府開放的數據內容主要包括公共安全、交通服務、教育科技、金融服務、健康衛生、文化娛樂等領域，其中北京涉及的領域最廣，共分為17個主題，其他網站涉及的主題內容都不夠全面。各政府開放平臺中，開放數據最多的是無錫，共有752個數據集，最少的是南海區，僅有270個(截至2015年10月，見圖1)。對比各網站的數據下載情況可以看出，下載量排名靠前的數據多屬于教育、交通、醫療、經濟等與公眾生活相關的領域，其中上海的瀏覽量及數據下載量最高，有多種數據下載過千次，但多數網站的數據無人問津，成為睡眠數據，可見各平臺在數據數量與實用性方面還有所欠缺。
在數據格式的多樣性上，只有青島和南海區為每個數據集提供多種格式，以便不同需求的使用者對數據的增值利用(見表2)。根據數據開放標準，數據應符合易操作和可機讀(如xls，而非pdf)，并以開放的格式確保無需通過指定的應用程序才能訪問，基于此定義，只有上海實現了數據完全可機讀，北京100%提供了開放格式(csv)。
2.2數據的描述與使用
元數據作為描述數據的數據，使信息的描述和分類實現格式化，促進數據集的高效利用。目前各地方均提供元數據，包括文件大小、文件格式、發布日期以及更新頻率等。文件大小和文件格式作為描述數據最基本的信息，可以幫助用戶在下載前對數據作簡要了解。各地方都提供文件格式，但只有浙江、北京和無錫提供了數據的文件大小。而就發布日期和更新頻率而言，武漢的這兩項信息均沒有被明確標記，南海區未提供發布日期，并以更新時間代替更新頻率，但將其標記在數據頁面的做法，更方便用戶的查找。數據開放平臺上的數據使用時應具有非歧視性，可讓所有人使用而無登記要求［2］。目前只有浙江和無錫滿足該條件，其他地方的數據獲取都需要注冊登錄，且上海和北京的注冊過程較為嚴格、繁瑣，需要用戶的真實姓名、電話、郵箱及身份證號。另外，在數據的使用權利上，未有一個地方明確確保使用者享有免費、自由增值利用、自由分享傳播的權利。
2.3平臺的組織與管理
數據分類是評價一個政府數據開放平臺的重要指標，完善的數據分類在方便平臺管理和數據維護的同時，還有利于用戶對數據的使用和查找。在分類方面，多數網站(浙江，北京，武漢，無錫，南海區)采用兩種方式，即按主題和提供機構進行分類，方式略顯單一。上海在兩種基本分類的基礎上增加了綜合評價分類，青島則額外提供標簽選項，使每種主題和提供機構有相應的標簽與之對應，一定程度上縮小了數據的查找范圍。
除分類外，數據開放平臺還應提供直接、高效、多樣化的檢索功能。目前，各個平臺的檢索功能均包括分類導航和關鍵詞檢索。上海、無錫、浙江在檢索時允許多個分類交叉限定選擇。青島為每個數據集提供“相關接口”和“相關數據”這兩項信息推薦，幫助用戶發現其潛在數據需求。上海、武漢、青島還支持按特定屬性(下載量、更新日期等)進行排序檢索。
從表3可以看出，除浙江、無錫外，各平臺都提供交互功能，并允許用戶對數據需求提出建議。其中，關于數據集使用反饋，武漢采取星級評分方式，北京、南海區采用文字評論方式，上海和青島則結合了這兩種方式。在數據共享方面，只有青島和南海區為該項目設立微博、微信賬號，傳播和推送政府數據的相關內容，同時允許用戶將數據分享至相應的社會媒體。
2.4數據的應用與創新
在數據的社會化應用方面，青島、武漢開放了API接口，武漢還在此基礎上為開發者提供指導建議，為第三方開發建立技術基礎。各平臺都設定了應用頻道展示數據應用，提供數據應用最多的是上海，共有76個應用，最少的為青島，僅有5個(見圖2)，北京還公開了各應用使用的原始數據。目前除上海外，各地方都支持APP應用的提交。部分地方政府為鼓勵社會公眾基于網站的數據進行創新，還組織相關應用競賽，這其中包括北京2004年5月的“應用創意”大賽和上海的“游族杯”創新應用大賽。其他地方只是增加了應用推薦欄目，沒有實質性的行動為第三方推廣牽線搭橋。
數據分析作為數據整合創新的基礎環節，用適當的統計方法對收集來的數據進行分析，有助于最大化地挖掘數據資源潛力。目前，只有青島提供簡單的數據分析工具對數據進行統計和可視化分析，其他地方均未涉及這一領域。
3我國政府數據開放存在的問題
本研究將我國政府數據開放平臺的現狀與Data.gov進行對比分析，提出我國開放政府實踐存在6個方面問題。
3.1數據量少，實用性和規范性差
截至2015年10月18日，美國共公布189434個數據集。我國公布數據集個數最多的無錫也僅是其0.004%。且在已開放數據中，數據內容與社會公眾的實際需求仍有很大差距，無法滿足社會經濟與創新領域的需求。因此，在數據的實用性和完整性(即除了涉及隱私、安全和特別限制的數據以外，保證所有公共數據都是可獲得的)方面，我國還有很大提升空間。
此外，Data.gov上提供豐富的數據格式，如csv、json、xml、xls、wms、kml/kmz等，其中包括可機讀格式(如xls)和開放格式(如csv)，并且同一個數據集有多種格式選擇。而我國提供給用戶的格式種類單一，用戶可選范圍小，并未做到所有數據均提供可機讀和開放格式，給用戶對數據的增值利用增加了難度。
3.2缺乏完善、系統的數據描述
Data.gov網站的元數據體系較為完善，頁面包含資源類型、數據格式、唯一標識符、機構名稱、升級頻率、數據字典、關鍵字、公共訪問級別、使用者排序、分析單元、地理有效范圍、與技術文件的鏈接、與源網站其他內容的鏈接等豐富的描述信息［3］。而我國多數網站的元數據不夠完善，只是對部分信息進行簡單羅列，缺少關鍵信息，不利于用戶對數據的了解和使用。
此外，Data.gov上的數據免費向所有人開放，無需注冊登錄。而國內多數網站要求用戶事先進行注冊，且注冊過程繁瑣，需要用戶的真實信息，一定程度上削弱了對信息外泄較敏感用戶使用數據的積極性。
3.3缺乏完善、科學的分類體系
關于數據分類，美國按主題(Topics)、主題類別(TopicCategories)、數據類型(DatasetType)、標簽(Tags)、格式(Formats)、組織類型(OrganizationType)、組織機構(Organization)和發布者(Publisher)8個方面對數據進行組織分類，大大方便了用戶對數據的查找。國內各個網站的數據分類方式單一，分類方法不夠科學，分類體系不夠完善。用戶在對數據了解不全面，或數據需求不明確的情況下，難以快速有效地定位到所需數據。
在數據檢索方面，Data.gov提供分類導航和關鍵詞檢索兩種方式。完善的分類體系為分類導航功能奠定了良好的基礎。關鍵詞檢索時，搜索框支持空白搜索，并提供自動匹配和提示功能。雖然國內多數網站也提供這兩種數據檢索方式，但分類體系和搜索功能的不完善給用戶的檢索帶來了不便。
3.4缺乏有效、豐富的互動交流
Data.gov提供6類互動交流方式，分別是:①提出請求;②報告問題;③將數據分享至Google+、Twitter和Facebook等社交平臺;④為開發者提供API接口，并允許APP應用的提交;⑤用戶通過對數據資源的評論實現數據質量的評價交流;⑥對用戶所提問題按最新(Newest)、頻繁度(Frequent)、投票多少(Votes)、活動中(Active)和無回答(Unanswered)5種方式進行組織。用戶對已有提問進行評論和投票，其結果形成熱點問題排行，使重要問題得到強調。同時，每個問題附有標簽和相關問題推薦，方便用戶找到參考從而更好地解決問題。
可以看出，Data.gov的互動交流功能比較完善，體現了網站對用戶建議和需求的重視。與之比較，國內各平臺在互動交流方面存在很多不足。多數網站的互動交流在使用上缺乏便捷性，需要注冊登錄后才能提出建議或發表評論，并且除青島和南海區外，都沒有數據分享功能，不利于數據和平臺的推廣。總體上來看，國內各網站對互動交流這一功能還未給予足夠重視，反饋形式單一，使用不夠便捷，對用戶意見和建議的回復也有待進一步落實。
3.5缺乏便捷、良好的創新環境
Data.gov上允許用戶提交自己開發的應用，并為開發者提供API接口。另外，美國民間公益組織陽光基金會曾舉辦公共數據開發大賽，鼓勵社會參與數據的創新應用。良好的創新環境使得目前Data.gov上提供的645個應用中很大一部分來自社會公眾的開發創新。
中國各平臺在應用的數量上與美國仍有很大差距(見圖3)。而在鼓勵社會公眾參與方面，北京和上海也曾舉辦相關競賽，有一定成效但并未得到廣泛關注。多數網站支持APP應用的提交，但只有少數開放了API接口，沒有為社會公眾提供良好的創新環境。總的來說，國內在數據的應用創新方面已有一定作為，但仍需改進創新環境，提高社會各界的參與度。
3.6缺乏實時、有效的數據更新
對數據的更新維護是政府數據開放項目的重要工作。Data.gov上數據的更新是實時的，截至2015年10月18日，網站上的最近更新時間為2015年10月17日，多數數據都能按承諾進行更新。國內在這一方面做得較好的北京和上海的最近更新時間分別為2015年10月12日和2015年10月16日。且通過一段時間的跟蹤調查發現，這兩個網站出現新數據或更新數據的周期在一周以內。其余各地的大量數據雖清晰地標明了更新頻率但均未真正兌現承諾。
4我國統一數據開放平臺建設策略
顯然，與美國相比，我國的政府數據開放還處于探索起步階段，不僅尚未建立國家層面的網站，各地方政府的數據開放平臺也仍有很大改進空間。因此，本文基于國內政府數據開放的現狀和存在的問題，提出了6條建設對策，以期快速實現“2018年底前建成國家政府數據統一開放平臺”這一目標。
4.1轉變行政觀念，制定頂層戰略規劃
首先，政府應意識到開放數據的價值，轉變保密、封閉的行政觀念，將數據開放視為政府的基本義務，結合國情制定頂層戰略規劃和切實可行的行動計劃，并對政府數據開放的對象、形式、邊界進行嚴格定義，保證數據開放的規范化和制度化［4］。同時，優化法律法規的制度框架，加強對數據發布者和使用者的行為規范，更有效地保護國家機密和個人隱私。建議設立專門的數據管理機構，負責開放數據的整體協調、制度建設和執行監督，使整個開放數據工作可以有序開展。
4.2考慮用戶需求，提高數據的實用性和規范性
在數據開放的起步階段，以用戶需求為導向，開放與公眾密切相關領域的高價值數據，推動用戶的參與及基于數據的商業服務的展開。隨著網站的發展與完善，不斷擴大數據的領域和范圍，最后致力于實現開放數據的完整性，保證所有公共數據都是可獲得的(涉及個人隱私和國家安全的除外)。同時，增加網站的格式種類，提高開放數據的可機讀率，使數據盡量以方便用戶處理的格式出現，不以圖片、網頁、pdf格式發布。
4.3完善元數據體系，提供更便捷的數據獲取途徑
目前國內各平臺的元數據體系不夠健全，缺乏統一的、通用的元數據標準。為此，應在參考國外元數據標準的基礎上，對各機構所提供資源的數據類型、數據格式、數據所表述的深層機理、所對應的國家主體分類標準、國民經濟行業分類標準、數據導出格式種類等進行定義，并在定義的基礎上進行分類，制定適合自身發展的元數據標準［5］。同時，一方面，考慮到元數據與對象數據關聯的重要性，選擇合適的封裝策略來保障它們之間緊密的聯系［6］;另一方面，做到數據對所有人無條件免費開放，無需用戶注冊登錄和提供用戶的真實信息，真正做到數據使用的非歧視性，增強用戶獲取數據的便捷性。
4.4健全分類體系，提供更高效的數據檢索功能
分類和檢索是政府數據開放平臺的重要功能，直接關系到網站的易用性和用戶的友好性。關于數據分類，應選取多種分類維度，如主題、提供機構、格式、標簽等，在各個維度下，依據數據集自身的特點和分類的模式，選擇不同的分類方法，對所有數據集進行科學合理的劃分。而在檢索管理方面，建議引入詞引導技術并對排序技術進行改進［7］，同時優化搜索框的檢索功能，如引入高級搜索、語義搜索等功能，減少信息噪聲，使用戶的搜索行為更準確有效。
4.5重視用戶反饋，建立與公眾的良好交互
數據平臺的建設需要不斷完善，而用戶的反饋對此過程起關鍵作用。因此，一方面應豐富平臺上的互動方式，除提建議和數據需求的方式外，還可以借助社會化媒體的力量，允許用戶將數據和對數據的評價分享至公眾平臺，實現用戶間數據的交流，同時擴大數據門戶的知名度和影響力;另一方面應落實互動交流功能的有效性，及時對用戶的提問和建議進行審核和回應，并將其公開，為有相似疑問的用戶提供參考，減少管理人員重復性工作的同時也顯示管理者對用戶反饋的重視。
4.6加強宣傳教育，調動社會各界共同參與
歐美等國的經驗表明，政府數據開放平臺的發展離不開公眾的參與。因此，應在全社會加強宣傳教育，弘揚數據文化，引導更多的民眾關注和使用數據開放平臺。同時，鼓勵公眾、企業或研究機構等對平臺上的數據進行增值開發，使政府數據真正造福于民。
5結束語
對我國政府而言，在數據開放這一國際發展趨勢下，開展政府數據開放工作既是機遇又是挑戰。一方面，政府數據的開放會帶來巨大的經濟效益、社會效益和政治效益;另一方面，我國數據開放步伐比較落后，缺少相關經驗，各方面仍有很大改進空間，對今后數據開放工作的展開是一個不小的挑戰。筆者通過對代表性地方政府開放平臺進行調研，分析了我國各地方政府數據開放平臺建設的現狀，將其與美國進行比較，發現差距，并提出針對性策略，以幫助更好地面對挑戰。我們堅信只要我國政府堅持以民生需求為導向，從意識、政策和技術3個層面全方位推進政府數據開放工作，必能激發政府數據在提升社會治理能力和促進社會發展中的巨大潛力。
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