科學優化政務服務：摸底全國31個省“好差評”建設情況！

　　2015年以來，國務院大力推進“放管服”改革，在提升政務服務、創新政府監管和優化營商環境方面取得了顯著成效。以“互聯網+政務服務”為代表，“放管服”改革大大提升了政府網上服務能力，2020年中國在聯合國電子政務發展指數的排名提升到第45名，其中在線服務指數排名第12位。“十四五”時期，政務服務優化工作在各地得到了高度重視，并將其作為重要篇章或列為專項規劃。那么，如何科學衡量和進一步提升政務服務，就成為了值得關注的重要課題！

　　建立政務服務“好差評”制度，是國務院深化“放管服”改革、優化營商環境的一項重要舉措。

　　2019年3月15日，李克強總理在十三屆全國人大二次會議上作《政府工作報告》時明確提出，“建立政務服務‘好差評’制度，服務績效由企業和群眾評判。” 隨后，國務院辦公廳選取廣東、浙江、江西、貴州、上海四省一市，作為“好差評”制度的首批試點地區。

　　2019年12月3日，國務院辦公廳印發《關于建立政務服務“好差評”制度 提高政務服務水平的意見》（以下簡稱“《意見》”），就“好差評”制度建設的總體要求、職責分工、主要內容等方面作出規定。《意見》的出臺，標志著“好差評”制度已經從試點先行進入全國推廣階段，正式納入了全國一體化政務服務體系建設的進程。

　　2020年12月28日，市場監管總局發布《政務服務評價工作指南》《政務服務“一次一評”“一事一評”工作規范》兩項國家標準,并于今年1月1日正式實施。這意味著全國范圍內的政務服務“好差評”，首次有了統一的方向指引和工作規范！

　　如何理解“好差評”制度、“好差評”制度在各地的實施情況如何，以及“好差評”制度是否實現了預期目標等問題，尚未有實證性研究。基于此，本文嘗試通過對全國31個省級政府政務服務“好差評”建設的比較分析，結合各省級層面的實踐探索，就“好差評”制度的基本內涵、主要特征、制度邏輯進行初步探索。

　　一、“好差評”制度的基本內涵及特征

　　基本內涵

　　從國務院和各省級政府公開發布的相關政策文件看，國家層面尚未直接定義“好差評”，但有6個省級政府文件從“好差評”的主客體、評價要素和評價方式等三個方面加以界定。

　　當前一個共識性的官方表述是：“好差評”是指，政務服務對象對政務服務機構、平臺及工作人員的服務質量作出的綜合評價。

　　略有差別的是：在評價要素方面，江西省表述為服務質量、效率、態度三要素；西藏自治區則細化為辦事效率、便利程度、流程規范、服務態度四要素；江蘇省強調服務質量、服務事項是否便民兩個要素。

　　我們認為，應把“好差評”制度置于黨的十八大以來國務院持續推行的“放管服”改革中加以理解，考慮其對政府治理理念、行權方式乃至政社、政民互動關系等方面的結構性重塑。如僅僅理解為政府系統內的一項技術性任務下達，顯然是淺層次的。

　　所謂“好差評”是指，政務服務機構以政務服務對象的真實需求為導向，依托各層級政務服務平臺和“好差評”管理體系，匯聚、整合、分析、共享企業和群眾對各類政務服務的評價信息，打破政府側與公眾側的信息隔閡，推動政務服務供給側改革，最大限度實現服務需求與有限公共資源相匹配的制度性安排。

　　具體來說可以從以下六個維度來理解：

　　公共價值維度

　　“好差評”是“以人民為中心”思想在政府治理理念層面的具體表現。讓企業和群眾成為政府績效的主要評價主體，要政府回歸其服務的本質，對人民負責、為人民服務、受人民監督。

　　評價對象維度

　　“好差評”是針對政務服務事項、政務服務機構、政務服務平臺和工作人員進行全覆蓋式評價。

　　政務服務事項--指依據法定職責和權責清單，基于國家政務服務事項基本目錄所編制的政務服務事項清單。從事項性質來看，政務服務事項包括行政權力事項和公共服務事項，兼具服務屬性和管理屬性。

　　政務服務機構--指各級政府及其具備相應主體資格且行使相應政務服務職能的工作部門、部門管理機構、依法承擔行政管理職能的單位和組織、列入黨群工作機構序列但依法承擔行政職能的部門，以及具有公共服務職能的企事業單位；

　　政務服務平臺--指政務服務實體大廳、網上大廳、移動端、自助端等政務辦理平臺；

　　工作人員--指在政務服務機構工作且負有行政職能的企事業單位人員。

　　通俗地說，“好差評”既“評事”也“比人”。

　　評價指標和標準維度

　　“好差評”主要由對服務環境、服務供給、服務獲取、督促反饋、服務創新五個方面組成。

　　服務環境--涉及政務服務體系建設情況，包括實體大廳、網上大廳、線上線下融合情況等；

　　服務供給--關注服務事項、辦事指南、辦事流程、服務渠道、服務信息公開；

　　服務獲取--關注服務事項覆蓋度、辦事指南適用性、辦事流程便捷度、獲取渠道多樣性、服務信息公開透明度、辦事服務成效度；

　　督促反饋--包括監督管理、互動建議、改進機制；

　　服務創新--包括服務模式創新、渠道創新、流程創新、內容創新。

　　評價流程維度

　　“好差評”實行“評價、反饋、整改、監督、對外公開”的全流程閉環式運作。

　　具體來說，企業和群眾可以針對所辦理的事項，通過線上、線下、在場、離場四類渠道進行即時評價或事后補充評價；評價信息經過“好差評”管理系統進行匯總，并將差評和投訴信息反饋至業務辦理單位進行核實處理；同時，上級或同級監管部門對業務單位和相關人員的整改情況進行跟蹤監督，確保差評件件有整改、有反饋；最后，將整改情況以各種渠道及時向企業和群眾公開，接受社會監督。

　　評價類型維度

　　“好差評”大致分為兩類：

　　一是過程性評價與結果性評價相結合。其中，過程性評價主要針對政務服務的效率，包括辦事渠道、流程、成本和事項標準化等，具有較強的客觀性；結果性評價是企業、群眾對政務服務的主觀體驗和整體感受，按照“非常滿意”“滿意”“基本滿意”“不滿意”“非常不滿意”五個等級作出綜合評價。

　　二是外部評價與內部評價相結合。“好差評”以公眾側評價數據為基礎，同時結合政府內部的管理側數據作為映證，將外部評價數據與內部行政監督數據統一分析，將對窗口、事項等微觀服務，對網點、大廳等中觀單位，對機構、機制等宏觀體系的各層次“好差評”數據深度整合，從而形成對評價對象更為全面客觀的“立體畫像”。

　　結果運用維度

　　“好差評”主要體現在三個方面：

　　一是按照“誰辦理、誰負責”原則，特別是對政務服務差評進行限期整改；

　　二是運用大數據等技術，對政務服務好差評數據進行系統分析，研判企業和群眾的訴求、期盼，找準政務服務的堵點難點，推進精細化的政務服務供給；

　　三是完善激勵約束，建立政務服務競爭機制。將“好差評”評價結果與政府各類考核考評掛鉤，真正把群眾意見作為政府績效的主要依據，激發政府部門和工作人員創新工作、改進服務的內生動力。

　　通過對評價結果的有效運用，推動形成能評、愿評、敢評、評了管用的社會共識。

　　主要特征

　　“好差評”制度并非全新的做法，實際上商業銀行等私營服務企業都會邀請客戶現場通過評分器對服務質量進行星級評價。但是，“好差評”同這些做法有很大區別，政務“好差評”是為能更好地服務于政務服務質量追蹤、診斷和提升。得益于政務服務平臺特別是大數據技術的運用，“好差評”實現了公眾參與政府績效評估質的轉變。

　　根據“好差評”的基本內涵，可以歸納如下四個特征：

　　整體性

　　“好差評”是依托全國在線政務服務平臺，建成“橫向到邊、縱向到底”的政務服務評價管理系統。橫向上，聯通同級政府部門的政務服務系統；縱向上，聯通國務院至省市縣鄉村五級政務服務網；此外，著力推進線上線下政務服務系統互聯互通，實現“好差評”內容同標準提供、評價結果同源發布。

　　開放性

　　不同于官僚科層體系的封閉式管理，“好差評”為公民參與政策過程開辟了制度化通道。企業和群眾既可以在現場大廳進行“一次一評”，也可以在政務服務線上平臺（移動客戶端、微信小程序等）進行“一事一評”，還可以通過12345熱線電話、各類監督平臺、電子郵箱等進行“綜合點評”。

　　多樣化的評價渠道能夠有效內化、協調政企、政社的潛在沖突，消解供給側和需求側的信息不對稱、溝通不及時等問題，助力政府及時改進服務，為共識性決策提供充分的信息支持。

　　協同性

　　很多政務服務事項需要跨部門跨層級跨區域辦理，但從企業和群眾視角來看，就是辦成“一件事”。換言之，企業和群眾在進行評價時，就不只是在給某個窗口、某個職能部門打分，也是在對整個政府作出信任評價。只有政府內部建立起更為完善的政務數據共享和跨部門業務協作機制，把各個渠道的數據統一匯總、跟蹤分析、綜合挖掘，才能及時發現政務服務堵點難點，精準匹配企業群眾所需所求。

　　精準性

　　“好差評”能夠精準識別政務服務的供需雙方，包括政務服務的具體事項、機構、平臺和人員，以及公民和企業的基本特征。這使“好差評”能夠像儀表盤一樣精準刻畫政務服務存在的問題和不足，并為績效反饋和績效改進提供決策依據。與此同時，“好差評”所積累的海量評價數據將為績效診斷提供依據，有助于發現政務服務流程中的堵點、痛點和難點，從而進一步提升政務服務質量。

　　二、“好差評”的制度邏輯

　　隨著現代社會公共事務的復雜性、關聯性和系統性不斷增加，對政府治理的整體性、協同性、精細化和數字化要求也越來越高，傳統科層制下的部門式管理模式已經很難適應這一經濟社會結構的根本性變化。政府管理方式與有效治理之間的結構性矛盾，成為深化政府“放管服”改革的根本動力。特別是改革進入“深水區”以來，單純依靠政府端的自我革命，顯現出內生動力不足、改革措施落實不徹底、不到位、企業群眾獲得感不強等問題，亟需內外合力的“雙輪驅動”。

　　通過“好差評”，讓企業和群眾對政務服務、政策落實形成社會監督、社會推動的倒逼機制，助推政府的整體性重構和系統性改革。

　　【平臺層】技術賦能+制度賦權

　　隨著數字政府建設的不斷推進，政府能夠依照“制度為本、技術為用”的思路，暢通信息渠道，將技術賦能與行政賦權相結合。

　　通過增設政務服務管理機構，利用現代信息技術手段，建立起“橫向到邊、縱向到底”的一體化“好差評”體系（見圖1），打破政府內部條條間、條塊間、塊塊間的信息壟斷和隔閡，優化政府橫向部門與部門之間、縱向上下級政府之間的業務協作流程和信息共享機制，有效實現“好差評”內容的同標準提供、評價結果的同源發布、差評整改的及時反饋、評價數據的自動生成，為同級政府之間、部門之間、窗口之間、個人之間提供統一、公開的政務服務評價標準和“擂臺”。

　　【應用層】國家賦權+社會賦權

　　作為供給方的政府端，一體化政務服務體系具有強大的政務服務數據生成、歸集、傳輸、分析、反饋能力，政府可以通過運用大數據等技術，加強對評價數據的跟蹤分析和綜合挖掘，及時歸納發現政務服務的風險點，并對那些跨地區、跨部門、跨行業、跨領域的政務服務事項的管控盲點進行綜合分析，關口前移，設計出更具前瞻性和針對性的政策措施，推進服務供給精細化。此外，作為上級政府還可以通過“好差評”系統收集、歸納、分析全量政務數據，全面把握下級政府的政策執行情況，做到精準問責，更好履行其行政監督權。

　　作為需求方的社會端，企業和群眾能夠通過“好差評”實現與政府的雙向互動，既能夠讓企業和群眾及時跟進與自身利益關聯緊密的政務服務事項，也為公民參與公共事務治理開辟了新的制度化通道，避免出現“訴求”與“問責”脫鉤所導致的政府“鐘擺式回應”，進而形成社會監督的制度化運作。

　　一窗智能取叫號系統

　　一窗研究院自主研發「智能取叫號系統」，是一款應用于政務大廳進行微信預約、現場取號、排隊查詢、窗口叫號、好差評，業務靈活配置、功能全面、操作便捷、低本高效的無聲取叫號系統。

　　三、“好差評”制度在省級層面的實施狀況

　　全國省級“好差評”建設總體狀況

　　通過對31個省級政務服務網的檢索分析，我們對當前全國省級“好差評”建設情況進行了全面摸底，并歸納出以下三個特點：

　　1. 從試點先行到全面推廣的政策擴散周期短、行動快、范圍廣。截止2020年3月底，除黑晉魯秦滇5省外，其余26個省均已在省級政務服務網上嵌入了“好差評”的獨立功能模塊，初步完成國辦《意見》提出的標準要求和“規定動作”，處在試運行階段，有的已初見成效。

　　2. 主管部門總體呈現高位推動的特點。根據國辦《意見》要求，“好差評”建設要由省級政府統籌領導。截止3月底，共收集到了22個省級政府發布的政策文件（包括試行辦法、征求意見稿）。

　　其中，有13個省是由省政府辦公廳或者更具協調統籌能力的各類“領導小組”（如省“放管服”改革協調小組、省行政審批改革工作小組、省創優“四最”營商環境工作領導小組）牽頭，實施部門大多數為政府直屬機構（如政務服務管理局、政務服務辦公室、大數據發展局、營商環境監督管理局）具體負責，個別省份是由事業單位性質的省政務服務中心負責建設，見下表。

　　3. 各省“好差評”制度建設進度不一、水平參差不齊。我們對已試運行的24個省級政務服務網上的“好差評”模塊進行了多維度分析。

　　“好差評”的顯示位置：有20個省的“好差評”模塊位于政務服務網首頁中上部位置，具有較為明顯的提示性。

　　差評數公開情況：有14個省份對外公開了差評數，其中，有10個省顯示全量差評數，有6個省還對這些差評數據提供省市二級、省市縣三級甚至省市縣鄉四級自主查詢。

　　結果公示：有21個省將“好差評”情況完全對外公開，僅3個省需注冊登錄后可見。

　　辦件量：目前僅4個省提供了全量辦件數據，其中3個可按行政層級自主查詢。

　　評價渠道：有15個省提供了每條評價渠道的匯總數據。

　　具體評價內容：有15個省逐條顯示辦事企業和群眾的所有評價內容。

　　評價功能：有14個省份的“好差評”模塊設置了自主評價，企業和群眾可以直接在“好差評”頁面對所辦理事項、工作人員、服務窗口等進行多維評價。

　　此外，還有一些輔助性功能，如浙江、內蒙、河南、四川專門鏈接了政務服務“好差評”的政策依據，彰顯法治政府思維。再如，有多個省還就熱門好評、差評評語進行公示，詳見下表。

　　從建設思路上看，大多數省份堅持“問題導向、以評促改”的開發思路，注重差評數、對外公開、可評價三個核心要素，自揭政務服務短板，以問題倒逼“放管服”改革持續深化。但是，也還存在個別省份把好評數、好評率作為系統開發的核心要素，這實際背離了“好差評”制度的初衷，折射出向上負責的行政文化和“政府中心主義”的改革導向，亟待反思糾正。

　　除上述個別省份存在的建設導向問題外，還對試運行效果較好的廣東、江蘇、浙江、河南、貴州、四川、北京六省一市 “好差評”運行進行深入分析。這些地區政府數字化程度高、政務服務“一網通辦”基礎條件好，在此次“好差評”建設中，廣東和貴州作為試點省份，率先發力，形成了一系列有創新、可復制的舉措辦法，一些做法和經驗受到國務院肯定，有的還上升為全國性標準要求。

　　李克強總理明確指出，“政府部門做好服務是本分，服務不好是失職”。也就是說，一方面，建設“好差評”的目的是要堅持以顧客為導向，把評判權交還給企業和群眾，以評促改，充分發揮來自需求側的信息優勢，監督和幫助政府查漏補缺，改進服務，“做好本分”；另一方面，對于地方政府來說，是要建立“差評榜”，敢于自揭其短，做到有錯即改，絕不是向上 “邀功”，向下“擺功”。

　　當前省級“好差評”建設存在的問題

　　1. 數據類型不全、質量不高、實時性不強。從“好差評”運行所需的數據類型看，辦件信息的全量匯聚是推進“好差評”工作的前提和基礎。只有全面采集各層級政務服務機構的事項辦理數據，才能把企業和群眾作出的評價與具體事項、機構、平臺、工作人員一一匹配，做到精準評價。

　　問題：截止2020年3月底，全國僅有廣東、河南、浙江、四川、貴州五省公示了各自“好差評”系統上線以來的全部辦件量，北京市僅公開本年度數據，其余省份則沒有公開辦件量。從數據質量看，部分省份上報的辦件數據質量較差，漏報、錯報、慢報情況較為普遍，存在如部門信息錯誤、用戶信息不匹配、數據格式不統一、報送延時等問題，導致很多評價數據無法與具體事項對應。除辦件量數據存在質量問題外，還存在評價數據質量不高的問題：有的省份公示的總評價數超過了辦件量；有的省份總評價數與全部評價渠道匯總的評價數之和相差甚遠。

　　上述問題的出現，一個可能的原因在于：地方政府過度地將政務信息收集視為技術任務而非行政任務，認為只要使用了先進信息技術手段，就會自動獲得高質量政務數據，但信息技術本身無法確保數據質量，基層信息收集的執行力和各級政府主觀能動性才是破題關鍵。

　　2. 企業和群眾參與評價的積極性不高。政府服務績效由企業和群眾來評判的重要前提是，企業和群眾知曉且愿評。我們通過分析為數不多的幾個公開總評價數與辦件量的省份發現：浙江“好差評”參與度僅為8%，貴州為13%，廣東為21%，河南為57%；

　　此外，我們還了解到盡管地方政府已經開辟了線上線下多種評價渠道和在場離場等評價方式，試圖解決企業和群眾“不愿評、不敢評、不會評”的問題，但企業和群眾參與積極性不高的情況依然普遍存在。如果絕大多數服務對象不愿意進行評價，那么“好差評”就難以形成有效反饋數據，其制度邏輯也將形同虛設。

　　3. 政務數據共享機制亟待完善。“好差評”對政務全量數據需求度很高，但目前政府內部上下左右間的政務數據壁壘尚未取得實質突破，主要表現在四個方面：

　　一是大部分省份實體大廳業務系統與網上大廳的業務系統還沒有完全打通，業務融合度不高，政務數據共享不充分；

　　二是各地區、部門業務系統林立，改造對接工作數量大、難度高。部分地市、區縣部署了大量政務服務自助一體機，各業務部門也開發了多套自建政務服務應用系統，要按規范與省“好差評”系統完成對接，工程量很大。

　　三是原有政務評價渠道的系統對接還需加快。如部分地市、區縣早先專門針對政務大廳窗口工作人員開發了服務評價系統和“找茬窗口”，這些異構系統所積累的評價數據也需要向省“好差評”系統匯聚。

　　四是當前還有三分之一強的省份“好差評”工作是由行政級別不高、綜合協調能力較弱的職能部門負責統籌，在推動各部門、各地區業務系統對接改造、政務評價數據和業務數據匯聚共享等方面工作，將會面臨較大阻力。

　　簡言之，當前我國各省的“好差評”發展不平衡，面臨的階段性問題也不盡相同。有的先進地區雖然具備較強的在線政務服務技術優勢，積累了大量的業務數據和評價數據，但由于各級政府和業務部門自行開發建設了大量的政務系統，在進行系統對接、改造升級和數據匯聚方面的任務量也更大；反之，那些發展相對滯后的地區，盡管沒有太多的歷史“包袱”，但由于在電子政務方面的建設經驗不足、專業人才缺乏，建設的難度也相當大。

　　除了上述客觀因素外，這也同地方政府的推動乏力不無關系！

　　四、結論與討論

　　“放管服”改革是近些年來國家大力推動的一項全局性政務服務改革，對于加強政府監管和提升公共服務質量具有重大意義。作為推進政府治理模式變革的一種新的結構性動力，“好差評”制度以政務服務對象的真實需求為導向，讓企業和群眾真正成為評判政府行政效能的主體，使“放管服”改革的成效直觀地顯現在企業和群眾的口碑里、筆頭上、指端間、屏幕中，讓“對人民負責、受人民監督”不只是停留在紙面上，而是依托政務信息技術以便民化的方式融入民眾的日常生活中，嵌入到各級政府的政務運行體系中，成為企業群眾與政府“打交道”的一種制度化、常態化的雙向互動渠道，內化為政府便民利企的“制度品格”。

　　當前全國“好差評”制度建設工作仍在加快推進，然而已經暴露出來的問題卻不容忽視。本文對全國省級“好差評”制度執行情況的評估顯示，目前它還難以達到預期目標，在具體推行過程中也面臨較大阻力。只有精準把握“好差評”的科學本質和制度邏輯，真實反映政務服務的各類梗阻性問題，堅持全局性、系統性工作思維，統籌部署，高位推動，以評促改，精準施策，才能為“放管服”改革持續深化提供強大、穩定的外部動力，真正建立起“民有所呼、我有所應”的行政執行系統，不斷提高政府執行力和公信力。