政府數字化轉型與電子政務深化發展面臨的挑戰與對策

　　[摘要]新時代我國互聯網環境發生了根本性變化。移動網民數量和結構的變化要求各級政府加快建設移動政務一體化平臺，更好地提供數字服務、在線服務，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。本文聚焦“放管服”背景下政府數字化轉型與電子政務深化發展面臨的挑戰，結合對上海、浙江和云南推出的“隨申辦”“浙里辦”“辦事通”移動政務服務實踐比較，提出加快推進互聯網+政務服務轉型升級，創新移動政務服務媒體融合模式和途徑的對策建議。

　　進一步轉變政府職能，深化簡政放權，建設人民滿意的服務型政府是黨的十九大對深化公共行政改革的基本要求。在推進政府管理技術創新過程中，不斷深化電子政務應用轉型是增強政府公信力和執行力的重要途徑。近年來，各地在運用互聯網技術和信息化手段推進政府管理創新方面積累了豐富經驗，如浙江政務服務統一平臺、上海政務服務一網通辦等。本文聚焦上海、浙江和云南等省市推行的“隨申辦”“最多跑一次”“一部手機辦事通”移動政務服務實踐，對移動互聯網時代政府信息化與電子政務建設的數字化轉型進行綜合分析和比較，為電子政務向電子公共服務縱深發展的理論深化進行探究和闡釋。

　　一、“放管服”背景下政府電子政務深化發展面臨的挑戰

　　移動互聯網觸發經濟業態和社會機理轉型變革，網民結構和網絡行為習慣的變化，對政府公共服務供給模式、提供方式和服務效率提出更具體更具個性化的訴求。要求政府部門轉變行政管理理念，創新政務服務模式，拓展政務新媒體服務，全方位服務和滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的發展要求。

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　　隨著2010年智能手機和移動互聯網的崛起，我國互聯網發展最顯著的變化體現在手機網民的規模、結構以及使用習慣的重要轉變。根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的《第48次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2021年6月，我國網民規模達10.11億，普及率達71.6%，手機網民達到10.07億。[1]網民中使用手機上網人群（移動網民）占比由2010年的66.2%提升至99.6%，移動互聯網應用成為最為廣泛、影響力最廣的互聯網服務。現在的互聯網環境現狀是：移動互聯網與線下經濟融合一天比一天緊密，這樣的信息環境日益推動著用戶的消費模式向設備智能化、資源共享化和場景多元化發展。首先，從使用設備來看，基于臺式電腦、筆記本電腦等固定終端的使用率逐年下降，更方便、功能集成化程度更高的智能手機、移動終端成為公眾日常生活工作中最主要的上網設備。其次，從互聯網基礎設施完備就緒程度上看，我國通信網絡基礎設施建設持續更新換代，光纖主干網絡、移動寬帶網絡通信能力顯著提升，以往速率、帶寬與地點的限制對于用戶來說越來越小，移動互聯網使用越來越方便快捷。另外，隨著終端信息系統/信息技術應用集成能力不斷提高，移動互聯網應用“井噴式”迅速擴張。網絡基礎設施建設的完善以及移動終端的越來越便捷化，促使移動終端迅速得以普及，加快了整個移動互聯網生態的不斷完善。

　　（二）網絡空間與現實社會全方位深度融合

　　隨著互聯網普及和手機網民迅速增長，除了即時通信、搜索引擎、網絡新聞和網絡娛樂等傳統互聯網應用外，網絡交易、網上支付、網上銀行等新興應用為解決社會公眾日常工作生活學習涉及的公共事務提供了在線辦事、在線學習和在線溝通的便利。電子商務及其平臺衍生的公共事務類服務，越來越多地要求與政府、公共部門的電子政務服務進行全方位融合。據CNNIC關于我國互聯網發展狀況統計報告顯示：截至2021年6月，我國在線辦公用戶規模迅速增加至3.81億，占整體網民的37.7%。全國一體化政務服務平臺在疫情期間推出高頻辦事服務700 余項。電子政務發展指數為0.7948，世界排名進一步提升至第45位，進入“非常高”序列水平。隨著國務院關于互聯網+政務服務決策部署的深入推進，人民群眾對加快構建全國統一、多級互聯的一體化服務和數據共享平臺需求愈發迫切。各地加快推進政府數字化轉型，提升政府網站和新媒體平臺應用，實現“放管服”改革和電子政務公共服務融合創新，網上申報、預約登記、并聯審批、網上查詢和結果反饋等應用日益成熟。如浙江省政務服務一體化平臺全面整合電子政務平臺、政府網站、政務服務移動端，形成了貫通省市縣三級政府的統一標準、統一入口、統一服務、統一輸出的數字化服務格局。各地政府圍繞讓“數據多跑路”，實現“群眾少跑腿”的目標加大投入，全力推動互聯網+、大數據、云服務、人工智能與公共服務高質量發展深度融合。

　　（三）信息服務需求多元化個性化趨勢凸顯

　　面對互聯網發展朝著社會進化縱深滲透的新趨勢，當前新媒體環境下信息傳遞、信息服務和信息共享呈現出了一些新的特點。第一，信息的傳播更加實時化。由于互聯網的接入離散性和終端便攜性，信息的實時化碎片化特征越發明顯。主要表現在兩個層面，一是事實發生之初就被迅速傳播。在傳統媒體尚未即時報道突發事件時，網民即可利用移動互聯網的普及以及互聯網移動終端的便捷發布事發現場消息，提高信息傳輸的實效性。二是媒體參與報道后，微博微信和各類新聞聚合客戶端的強大推送功能使得移動互聯網用戶可以第一時間接收最細微、最鮮活的新聞資訊和時事熱點。第二，信息的內容更加個性化。移動互聯網時代，公眾可以根據自己具體化、差異化需求在移動終端上選擇不同的應用，接收不同的信息。與傳統互聯網時代用戶的被動性接收相反，移動互聯網時代公眾可以根據特定需求自主地選擇樂于接受的信息內容和呈現方式。第三，信息的溝通更加社交化。在新舊媒體融合共生時代，手機即時通信已經成為排名第一的主要網絡應用。政務新媒體發展方向也要全方位滿足移動化、在線化的發展要求。作為強大的社會化網絡工具，目前流行的微信、微博和手機APP有著強大的分享、評論轉發功能，相應的移動政務服務新媒體要主動拓展單一信息發布功能，實現移動服務、在線溝通和全景式政務服務，才能真正滿足公眾和企業需求。通過建設融媒體中心和政務新媒體，實現資源集中、數據匯聚、信息優質、管理高效、服務規范的政務服務矩陣。

　　總結過去電子政務公共服務發展存在的問題和面臨的矛盾：互聯互通難、數據共享難、業務協同難——成為長期制約政府信息化與電子政務發展的基礎性難題。我國電子政務整體發展水平一直處在全球電子政務發展指數平均水平的中游位置，與國家綜合實力、公眾的期待、政府自身發展要求都有較大差距。[3]究其原因：一是受管理體制機制制約。現行的政務服務承擔主體分別由電子政務辦、政務公開辦和政務服務管理局分而治之。二是發展不平衡不充分，行業系統普遍優于部門系統。上一級政府信息系統優于下一級政府信息系統而且差距鴻溝巨大。三是需求多樣化供給復雜化。大而全代替小而精，在政務服務實踐中往往是部門職責導向替代公眾需求導向。

　　二、上海、浙江和云南移動政務服務的實踐

　　（一）滬、浙、滇移動政務服務建設與實踐比較

　　近年來，各地以“好用、易用、管用”的目標導向和服務理念深化“放管服”改革，落實“互聯網+政務服務”“一網通辦”行動計劃的具體抓手，推進“一門、一網、一次”系列的政務服務和管理創新，不斷豐富完善政務服務應用功能，創造性推出“隨申辦”“掌上辦”“指尖辦”移動政務服務模式，持續推動政務服務迭代優化，顯著地改善營商環境，進一步提升政務服務水平（見表1）。

　　上海市“一網通辦”于2018年率先在全國啟動，經過持續不斷發展，“一網通辦”平臺實際辦件網辦比例達到70%，“隨申辦”月活躍用戶數突破1300萬，“一網通辦”成為彰顯“上海服務”，引領上海數字化發展的新引擎。在電子公共服務創新上，堅持以人民為中心，強化互聯網思維，提供全生命周期一體化在線化服務。圍繞“醫、食、住、行、文、教、旅”拓展個人事項服務場景應用。在整合線上線下公共服務過程中，加快推進政務服務業務下沉辦理和面向社會基層直辦，實現企業事項向區行政服務中心集中、個人事項向街鎮社區事務受理服務中心集中的轉變。在改善服務質量方面，全面實行100%統一預約服務，創設24小時不打烊自助服務和15分鐘服務圈。通過實施“一網通辦”政務服務中心和標準化規范化運行平臺改造，健全完善“一網通辦”運行管理機制。以實施“全市通辦”負面清單管理助推“跨省通辦”。在推進電子政務公共服務創新發展和構建一體化政務服務格局過程中，上海市提出以更大范圍、更寬領域、更深層次的“一網通辦”改革，持續深化業務流程革命性再造，助力上海城市數字化轉型。全面落實“兩個免于提交”（即受理中心開展政務服務過程中，通過電子證照應用、數據核驗等方式，實行“本市（上海市）政府部門核發的材料，原則上一律免于提交；能夠提供電子證照的，原則上一律免于提交實體證照”），推動“一網通辦”改革從政務服務領域向公共服務領域拓展，實現“兩個覆蓋”（即“一網通辦”覆蓋基本公共服務領域，“一件事”基本覆蓋高頻事項）。重點推進12個“高效辦成一件事”，推出一批“好辦”“快辦”服務。即充分利用推動數字化的“個性指南+智能申報”提供直觀便捷服務指引，讓辦事“好辦”“易辦”；充分利用網絡化的“在線填報+智能審批”提供極簡易用的辦事體驗，讓辦事“快辦”“悅辦”。

　　浙江省政務服務著力推行“整體政府”數字化改革的頂層設計理念和一體化實施路徑。圍繞“智能導服、收辦分離、線上線下融合”目標，對平臺、數據、系統和服務進行需求梳理、業務協同和流程優化，提供“一站式”數字政務服務。依托省一體化在線政務服務平臺——“浙里辦”，制定服務清單、事項目錄和業務標準，推進數據匯聚和服務實時化，實施無差別受理、同標準辦理、全過程監控、“好差評”閉環，高質量推進政務服務“一網通辦”，引領政務服務由“可辦”轉向“好辦易辦”。在夯實政府自身政務服務能力方面，全面推行“浙政釘”協同辦公平臺，截至2021年6月，實現省、市、縣、鄉、村、組6級組織全面覆蓋，注冊用戶110萬人，組織機構9.1萬個，工作群51.4萬個，上線應用1278個，有效提升數字服務理念和數字治理能力。[4]為切實化解“最多跑一次”的業務和數據壁壘，持續深化多部門聯辦“一件事”行政審批改革。立足群眾、企業辦事視角，按照“一表申請、一套材料、一次提交、一次辦結”目標要求，推動多部門數據共享、業務協同，推出40多個部門聯辦“一件事”“網上辦、掌上辦”，讓人民群眾切身體驗“指尖辦、一次辦、秒速批”帶來的獲得感、幸福感。

　　建設“一部手機辦事通”是云南省加快推進數字政府建設、推動移動政務服務的重要舉措。2019年1月，云南省以“一部手機辦事通”為引領，構建以掌上云南、特色云南、信用云南、數字云南、智慧云南為核心的一體化網上政務服務體系?！耙徊渴謾C辦事通”APP堅持踐行以人民為中心的發展思想，目的就是要求各級政府部門在履職盡責過程中逐步實現由“可上再上”—“能上則上”—“應上盡上”的革命性轉型。按照統籌規劃、整體設計的原則，先期重點推出“我要看病、我要辦醫保、我要考資質、我要找工作、我要法律服務、我要申請辦戶口、我要婚育”等民生關切的便民服務事項，使公眾能夠方便快捷地獲取預期的服務。截至2021年6月，“一部手機辦事通” APP注冊用戶2195萬人，其中：部門系統遷移用戶1307.27萬人、辦事通用戶887.73萬人，累計實名用戶1818.44萬人；完成業務辦件1.09億件?！稗k事通”APP之所以能夠在較短時間內實施完成，得益于采取了政銀合作的委托開發模式。通過建立云南省人民政府與中國建設銀行的政銀合作運營機制，基于政企合作的移動電子政務服務模式，一方面解決了政府信息系統對互聯網企業的路徑依賴，規避互聯網企業內部治理失能和發展瓶頸帶來的不確定性風險；另一方面充分發揮央企、國企公有制主體履行社會責任的制度優勢，形成持續的投入機制和穩定的合作模式，統籌和調動雙方責任部門的資源和力量，更好地為公眾和企業提供全流程在線服務，全面優化營商環境。

　　（二）移動政務服務創新實踐特征分析

　　1.堅持“以人為本”設計開發。充分學習借鑒移動電子商務和消費類APP開發運行的成功經驗，注重系統功能模塊和服務交互界面的易用性、實用性、親和力設計。上海著眼于全面整合政務服務，暢通更加便捷高效的服務渠道，打造“隨時”“隨身”“隨地”的移動服務平臺?；凇耙痪W通辦”總門戶和“隨申辦”移動端的總入口。貫通“一網通辦”的預約登記、事項審核、補助領取、過戶登記事項。將多個事項構成的辦事流程打包成“一件事”在線上進行，最大限度減少現場排隊、紙質材料提交和后臺審核時間，促進政務服務提質增效。浙江堅持不斷深化“數據多跑路、群眾少跑腿”、線上線下一體融合改革，以實現辦事“最多跑一次”目標為總抓手，以一體化數據集成、業務協同和數據共享為關鍵平臺，全面推進政務服務“一網通辦”“一證通辦”，迭代完善移動政務功能，創新政務服務模式和運行機制。云南通過確立“高頻優先、民生優先，成熟一批、上線一批”的路徑推進策略，重點推動公安、人力資源社會保障、教育、衛生健康、民政、住建領域的行政審批在線提供服務。支撐網絡和運行平臺上支持證照認證、數據共享和材料復用，方便不同身份、不同需求的用戶辦理各項政務事務。 “一部手機辦事通”APP還推出了移動政務服務人工智能客服。運用自然語言處理、人機交互等人工智能技術實現7×24在線服務，為用戶提供智能應答和指引。在網絡安全和信息安全保護方面，全面推行實名認證，支持銀行卡認證、人工審核和身份證審核。同時，針對不同用戶需求支持個性化服務定制，推送“千人千面”的個性化服務，最大限度響應用戶需求和使用習慣。

　　2.明確數字服務職責邊界。抓住全面深化“放管服”改革和清單制建設的機遇，理順政府信息化和電子政務職責分工和工作邊界，上海由市政府辦公廳牽頭統籌“一網通辦”，市城運中心負責“一網統管”，市大數據中心承擔“兩張網”的數據和基礎設施建設。浙江組建推進數字化轉型聯席會議機制，省大數據發展管理局統籌全省電子政務工作。借鑒英美國家數字政府建設經驗，組建政府數字化轉型專家委員會，強化數字化改革規劃、決策、建設的智庫支撐，深化項目聯審變革和資源共享協同。云南將電子政務職能確定在各級政府辦公廳（室），加強互聯網+政務服務的頂層設計和統籌推進。把落實“一部手機辦事通”建設作為“一把手”工程的責任定位；形成工作倒逼機制，保證項目推進有序高效。總體上，通過“一把手”親力親為和現場辦公，重點解決長期困擾電子政務發展的“互聯互通難、信息孤島多、協同共享少”的桎梏，打通上下左右部門間業務系統數據接口，實現網絡通、數據通和業務通。

　　3.整合優化政務服務模式。各地通過深化“放管服”改革，在梳理行政審批和公共服務事項清單時，進一步調整優化原政務服務中心服務事項的審批流程、業務流轉、辦事指南、物流配送和服務反饋等工作環節，著力提升審批或服務事項的精準度、實效性和易用感。不斷提高服務事項全程網上辦理、在線辦理的比例。上海著力實現“一網通辦”總門戶和“隨申辦”移動端無縫銜接。加快各區政務服務移動端應用整合，同時，拓展事項接入范圍，做優做強“隨申辦”發現頻道，拓展“隨申辦”多語言版本。完善“隨申碼”技術標準體系，持續推進“隨申碼”應用延伸。浙江“浙江政務服務”移動客戶端作為我國較早推進移動政務服務，基于統籌省、市、縣、鄉電子政務公共服務的一體化平臺，全面整合行政審批、便民服務、政務公開、效能監察、互動交流的統一架構，打造全天候在線政府。云南在推進“一部手機辦事通”應用過程中，著力解決過去電子政務事項供給不規范、應用深度不一致、服務標準不統一的問題，系統一經上線要求做到省、州市、縣區市和鄉鎮四級政府全覆蓋、通適用。此外，還加大宣傳推介力度，在政務服務中心（便民中心）、政府網站、政務微信服務公眾號提供宣傳海報（展板）、下載網址、掃二維碼加關注等形式多樣的服務指南。

　　4.風險防控和質量迭代改進。按照移動政務服務全生命周期管理理念分階段分批次推進移動政務服務項目建設。在初始階段，加強風險評估、專家認證、系統安全測試、數據安全保密、第三方路演等應用測試和壓力測試，確保試運行一次性成功上線。同時，根據公眾和企業需求分析，分階段分主題推出模塊化事務服務。在運行環境上及時研究制定“一網通辦”“最多跑一次”“辦事通”運行管理辦法、工作規程和電子證照、電子印章等行政規章或規范性文件，為移動政務服務平臺的可持續發展提供制度保障。上海打造移動政務服務評價、反饋、整改、監督的閉環管理格局。持續改進用戶界面，及時完善流程缺陷，不斷提升用戶滿意度。浙江率先提出“最多跑一次”的面向公眾需求導向的政務服務改革，通過“最多跑一次”改革驅動行政管理和公共服務領域改革，以數字化轉型、數字化改革賦能公共治理體系和治理能力現代化建設。云南依托政銀合作合資組建的金融科技公司和運營實體中心，推動數字經濟與實體經濟的融合發展，推進數字政府、智慧政府建設，為建設一體化在線政務服務平臺提供運維保障和安全管理。

　　三、依托電子政務平臺促成移動政務服務提質增效

　　移動政務新媒體創新方興未艾，為公共服務提供新模式、新渠道。新興技術社會化應用引領全球發展方向，基于云計算的在線服務、移動服務已逐漸被社會各界認可并接受。2015年以來，移動互聯網的發展已經從高速增長轉變為中速增長重要轉折期，移動互聯網發展人口紅利結束，細分行業與技術創新將是未來應用市場的增長點。移動互聯網用戶的基本需求得以滿足，但是由于信息服務的海量化和同質化，用戶在線應用興趣體驗感下降。對于政務新媒體和移動政務服務提供者來說，迫切需要進一步拓展政務服務渠道以及創新信息服務方式，不斷研發推出政務新媒體和政務服務新模式才能獲得更多公眾和企業的青睞，才能持續改進公共服務質量和水平，提升人民群眾的幸福感。

　　（一）把“以人民為中心”的服務理念貫穿于電子政務應用深化全過程

　　移動政務服務和電子公共服務本質上仍屬社會管理和公共服務的政府基本職能范疇，在創新政府管理技術過程中，不論是履行職責的公共服務供給側結構性改革，抑或公眾需求導向的政務服務需求側變革，都要堅持黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的協同共治之道。聚焦公眾和企業在辦事過程中集中反映的“難點”“堵點”“痛點”，突出問題導向解決行政審批和公共服務提供與需求之間的“兩張皮”矛盾。圍繞信息內容和信息公開、行政審批和政務服務、信息系統與應用平臺，后端平臺與終端界面、管理手段和獲取渠道的共融互通，實現信息、溝通、政務、商務等服務功能融為一體，能夠完成覆蓋本地區的全域全生命周期服務體系和運行保障環境。

　?。ǘ嫿娮诱辗丈壐倪M常態機制

　　突出“需求”導向原則，組建移動政務服務改進小組?？梢越梃b英國政府的數字化服務小組和美國聯邦政府建立統一數字服務參考模型或機制，以期持續改進政務服務流程，構建統一移動政務服務體系架構和業務規程。對辦事通的行政審批、公共服務事項逐一進行綜合應用評價分析，定期研究分析直接面向公眾和企業的行政審批、公共服務事項清單、流程、表單、申報和審批；定期發布移動電子政務服務事項升級版。構建辦事服務評價跟蹤響應機制，開展政務部門服務事項梳理、辦事效率、群眾滿意度排名，對高頻服務事項定期啟動評估優化升級的二次開發和迭代改進，持續改善服務質量和服務效率。根據深化“放管服”改革的要求，進一步梳理規范政府部門行政權力、公共服務事項清單、審批流程、辦事指南和申請表單，圍繞公眾和企業全生命周期需求服務導向編制主題辦事服務事項清單，設計優化用戶交互界面。分批分期推出適應不同場景和不同媒介的移動在線服務，統籌線上線下服務渠道和平臺，主動適應移動互聯網發展，推動更多更全的政務服務事項實現“掌上辦、指尖辦”。

　　（三）拓展移動電子政務公共服務多渠道提供模式

　　在創新政府政務服務模式、深化電子政務建設過程中，要大力推行“移動優先”策略，緊盯移動用戶、手機網民的最大群體和最現實需求，整合政務服務APP、微信小程序、在線服務手機版等移動政務服務模式和平臺，朝著行政審批和公共服務事項“可上再上”—“能上則上”—“應上盡上”的發展方向循序漸進、迭代改進，最終實現線下線上融會貫通的一體化政務服務格局的根本性轉變。在這個過程中，要特別注重匯聚各方力量促進移動政務服務與電商平臺、融媒體平臺和社會化網絡平臺的互聯互通、融合發展。同時，還要建設直接面向社區、村組居民的縣級融媒體平臺，打造匯聚主流輿論、提供公共服務、暢通政民互動的綜合信息樞紐和服務場域。

　　（四）推行移動政務服務全周期行政監察和政府督查督辦

　　在移動政務服務中深化電子政務建設，強化政府投入效能和社會效益分析，實現由“夯基礎、建網站、搭平臺”向“推應用、梳流程、提能力”的建設重點轉變。既要賡續電子政務建設“一把手工程”的優良傳統做法，也要強化對政務服務主體方行政審批和公共服務職責的督查督辦。建立起全方位在線公共服務的督促檢查、跟蹤督辦、定期通報、社會評價、第三方評估的工作機制。同時，將諸如“政務服務一網通辦”“一部手機辦事通”等應用效果納入各級政府和部門年度綜合考核評價指標體系。積極鼓勵和引導互聯網企業、第三方機構和社會公眾參與移動政務服務能力評價，增進政府部門運用互聯網+政務服務能力和水平。

　　（五）探索政務服務政企合作協同共建新途徑

　　移動互聯網發展對國家治理體系和治理能力現代化提出了全新的挑戰，也帶來前所未有的機遇。政府公共行政改革要求充分運用互聯網技術和信息化手段，改進行政能力和治理水平。這就要求在推進互聯網+政務服務、深化“放管服”改革過程中，要把提升互聯網（移動互聯網）政務服務放到一個更加廣闊的時空層面來統籌考慮，實現政府治理、社會治理與國家治理的多層次多維度協同互補進路。在這個過程中，受限于部門編制、崗位職數、專業技術和項目開發的多重因素制約，單憑現行行政管理體制機制難以有效適應社會公眾和企業數字化發展需求，借助第三方的力量參與開發建設。尋求政企、政銀多方合作機制，構建平臺公司和企事業法人實體，有效化解政府信息化和電子政務建設過程中的種種瓶頸和短板，促成電子政務建設朝著一體化、協同化、移動化縱深整合和數字政府高質量發展。

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