建設法治化營商環境的目標探求與路徑優化

　　摘要：建設法治化營商環境不僅是我國市場經濟的內在要求，也是市場經濟能夠良性運轉的重要保障。建設法治化營商環境的理想目標包括完善的制度體系、高效的政務服務和健全的法治觀念等。但是，目前我國的營商環境依然存在評價體系不科學、數字政府建設不完善和區域間司法壁壘嚴重等問題。為此，可以通過建構獨立的第三方評價主體，實行區域差異化評價標準，搭建信息互聯互通平臺等措施完善營商環境評價體系；通過組建專門性數據服務機構，強化數據算法監管及明確數據使用權責規范等辦法完善數字政府建設；通過健全區域間司法協作機制，建構數字化司法信息平臺及完善司法機關與行政機關銜接機制等方式破解區域間司法壁壘，多措并舉不斷優化我國的法治化營商環境，從而為經濟高質量發展提供保障。

　　習近平總書記指出，經濟體制改革關鍵在于“轉變政府職能，加強法治建設”。法治是經濟健康發展的“壓艙石”，能夠有效保障市場資源的公平分配，為市場主體提供經營發展的正向預期。因此，建設公開透明、開放高效的法治化營商環境是促進經濟平穩運行與高效增長的必由之路。當前，我國的法治化營商環境建設已取得階段性成果，全國各地在行政效率提升、打擊貪污腐敗和知識產權保護等方面取得了顯著成績，為現代經濟體系構建及新質生產力的發展奠定了關鍵性的制度基礎。然而，從建立完備的制度供給、高效的政務服務、健全的法治觀念等法治化營商環境的理想目標出發，審視我國目前的營商環境建設，不難發現，仍有許多問題亟待解決，問題集中表現為：營商環境評價體系內部評價機構不中立，數字平臺不完善，數字政府建設過程中收集企業數據紛雜錯亂、搜集算法監管缺位，區域司法協作過程中司法聯動水平不高、司法信息共享不足等。針對上述問題，我國建設法治化營商環境的優化路徑包括保障市場主體健康發展、全面深化司法改革、有效規制政府權力濫用等。

　　一、我國法治化營商環境的目標探求

　　（一）建設法治化營商環境的根本保證在于完備的制度供給

　　完備的制度供給是提升政府行政效能和市場主體交易效率的重要保障。制度的功能在于明確參與方的職責與權限，為參與方提供可預期的行為指南，這樣既能有效防止政府違規操作，又能規范市場主體合法經營，完善的制度是針對經濟社會的發展而創設的全新行為準則，為營商環境建設提供了根本保證。實踐中，各地在“放管服”改革過程中出臺了很多便民利企的制度，提升了政府服務質效和市場交易效率。例如，遼寧省簡化印花稅申報流程，推進“只提交一次材料”制度試點，通過減少不必要的辦稅流程，大幅提升行政工作效率，為納稅人提供更加便捷高效的服務。

　　完備的制度供給也是促進市場公平、透明競爭的重要保障。制度能夠提供規范的行為準則，而規范的行為準則不僅有助于規范政府與市場主體的行為，還能夠建構起一套公正的評估和市場監管機制，從而確保所有市場主體在相同的規則框架下公平競爭，避免權力濫用和不正當競爭，使市場主體在公平、透明的環境中發展。例如，遼寧省新民市搭建常態化政企協商圓桌交流機制，為政商間信息交流提供渠道，這一做法能夠有效吸納市場主體意見，幫助政府提升決策的合理性，為市場經濟公正、平等的發展奠定了基礎。

　　（二）建設法治化營商環境的關鍵環節在于政府服務質效提升

　　政府服務質效提升是建設高效、便民政府的關鍵一環。政府服務質效水平的高低，事關企業從事經營活動的交易成本。政府服務質效水平越高，越有利于企業之間進行交易。反之，則不利于促進交易。因此，政府服務質效提升是法治化營商環境建設的關鍵環節。當前，我國經濟已進入高質量發展階段，迫切需要優化政府服務，不斷提高政府服務效率，深化“放管服”改革。實踐中，各地都在積極探索提升政府服務質效的全新路徑。例如，遼寧省推行“一網通辦”工程，政務服務線上線下無縫對接，政府相關部門之間的業務有效聯動，幫助企業和居民通過移動端辦理各類業務。

　　政府服務質效提升也是加快政府職能轉變、建設現代服務型政府的重要前提。傳統管理型政府所形成的治理秩序已對市場經濟進一步發展形成制約，隨著行政體制改革不斷向縱深推進，政府職能轉變的重點是由“管理”向“服務”轉變。只有切實推行服務質效優化的各項政策，強化“主動服務”意識，才能建成“有限政府”“服務政府”，為市場主體的經營創造自由、穩定和可預期的營商環境。實踐中，遼寧省推行政府購買公共服務等舉措，在確保政府服務質效提升的同時，也促進了服務型政府的發展。

　　（三）建設法治化營商環境的內在要求在于市場主體法治觀念提升

　　法治觀念的提升是市場主體公平、有序競爭的必要前提。市場經濟本質上是法治經濟，所以守法是市場主體在市場經濟中生存發展的首要條件。一方面，市場主體法治觀念的提升能夠有效保護知識產權，提升全社會的創新活力，在全社會范圍內形成尊重知識、崇尚科學的社會風尚，為經濟發展提供優質的創新沃土。另一方面，市場主體法治觀念的提升還能夠促使企業依法依規進行生產經營，從而形成公平、有序、開放、透明的市場競爭環境，進而提高自身信譽度，形成更加穩定的消費者市場。

　　法治觀念的提升也是行政主體依法行政的強大助推。政府法治觀念的提升能夠促使行政主體在科學宏觀調控、嚴格審慎監管等方面嚴格依法履職。政府作為“關鍵少數”群體，其法治觀念提升能夠更好地穩定經濟秩序和市場預期，有利于增強市場主體安全感和獲得感，為市場主體創造更多的發展機會和更好的經營條件。而市場主體法治觀念的提升還能倒逼政府完善與自身相關的制度，行政主體應嚴格秉持“法無授權不可為、法定職責必須為”的法治觀念，防止權力濫用，有效遏制權力尋租，在嚴格執法和加強監管的過程中依法平等對待各類市場主體，營造公平公正的市場環境，廣泛地吸引優質的投資與合作。

　　二、我國法治化營商環境建設過程中存在的問題

　?。ㄒ唬I商環境評價體系存在缺陷

　　營商環境評價體系對于法治化營商環境建設具有重要的指導作用，能夠比較全面地反映市場主體的發展需求，也有助于發現政府施政的不足之處，同時能夠為我國營商環境進一步優化提供關鍵依據與改進方向。

　　當前，我國各個地方均構建了營商環境評價體系，但在營商環境評價體系建設過程中還存在一些問題，主要表現為：一是部分地區營商環境評價體系往往采用單一的評價標準。我國不同的區域經濟、社會發展存在著較大差異，地區間產業結構、科技水平和自然因素等發展均不盡相同。如果采用單一的評價標準來衡量營商環境建設水平，很難保證評價體系的客觀性、科學性。二是營商環境評價體系缺乏合理性。目前的評估因素主要包括：涉企收費標準、政府服務水平和司法協作能力等方面。這些指標通常由當地政府參考國際通行指標確立，當地政府在這一過程中既充當“運動員”，又充當“裁判員”。因此，這樣的評價缺乏客觀性，往往導致評價結果不公正。三是不同區域、行業間信息聯動水平有待提高。不同區域、行業間尚未形成高效的信息聯動機制，存在綜合性數據分析需求同信息聯動水平落后之間的矛盾，這種情況制約了區域間信息的共享與利用，得出的結果往往不具備科學性和系統性，導致營商環境評價體系難以實現為全行業打分的預期目標。

　　（二）數字政府建設不完善

　　隨著大數據、云計算等技術的快速發展，數字政府建設已成為建構法治化營商環境的關鍵一環。數據分析和數據管理的“數智化”發展有助于政府提供高效便捷的智慧服務，從而實現互聯網跨部門協同的“一體化高效運行”的數字政府建設目標。

　　目前，全國各地都在積極推進數字政府建設，但在數字政府建設過程中還存在一些問題亟待解決。具體表現為：一是政府收集的數據紛雜錯亂，難以被高效利用。當前政府收集的信息范圍涵蓋涉稅信息、交易記錄、資產動態信息、土地變更等諸多類型，信息內容紛雜錯亂，相關信息難以有效提取。同時，提交同質化數據、相同數據提交多次等情況也廣泛存在，這無疑加重了信息的混亂程度，使數據難以得到有效利用。二是政府對數據算法缺乏有效監管，難以保障企業數據權益。實踐中，政府數據收集算法并不公開，處于隱蔽狀態。但是，政府收集的市場主體數據往往會被共享使用，而針對政府使用市場主體數據的監管措施卻存在缺位的情況。這就導致企業的商業機密保護難度增加，數據安全難以得到保障。三是數據不當使用時，權責分擔不合理。當前政府在算法程序性操作方面自主權過大，企業各項指標的算法權重均由政府規定，但該權重配比往往與企業經營活動脫節，因此根據這種評估結果所做的政務決策難免有失偏頗，企業據此開展經營活動往往易造成企業損失，而該損失往往由企業自行承擔，無法追究政府的責任，造成數據使用權責分擔不合理。

　?。ㄈ﹨^域間司法壁壘嚴重

　　司法環境的好壞往往直接影響市場主體對營商環境的感知，司法審判作為終局性的權利救濟途徑對于法治化營商環境建設具有重要的兜底作用。公正、高效的司法審判能夠及時化解糾紛，保障市場主體合法權益，規范市場交易行為，進而推動構建公平、公正的市場經營環境的進程。

　　目前，我國司法改革已取得顯著成效，但在改革過程中仍存在區域間司法協作壁壘森嚴等問題。具體表現為：一是我國區域間司法機關聯動水平不高。針對跨區域的商事糾紛案件，未能統一各區域裁判標準與裁判尺度，導致區域間“同案不同判”的情形頻現，對此司法機關也缺乏常態化的內部監督機制與多元化的溝通協調機制，致使此類問題一直沒有得到有效解決。二是在數字時代，部分地區司法數據孤島現象依然存在。由于缺少司法信息共享配套制度，區域間司法數據未能實現全面共享。同時，即便區域間司法信息數據可以共享，但司法信息公開范圍卻模糊不清，易造成信息濫用等問題。三是區域內司法機關與行政機關之間工作銜接不暢。在知識產權保護領域，存在行政與司法“雙軌制”模式，由此造成保護適用標準的多樣化、保護機構重疊等問題，而且同類型案件產權糾紛的權利救濟存在差異化，這些問題都會影響司法審判的公平與公正。

　　三、我國建設法治化營商環境的優化路徑

　?。ㄒ唬┩晟茽I商環境評價體系

　　1.實行不同區域及不同行業的差異化分類標準。要充分重視不同地區和不同行業在自然資源、人文發展等方面存在的差異，努力構建系統化、完備化和分類化的法治化營商環境評價體系，為營商環境建設打造科學、合理的“參照系”。一是要立足于各區域多樣性的發展現狀，參照各區域內企業所涉及的指標，將各區域按實際發展現狀劃分為不同類型，對發展相近的區域采用相近的指標體系進行比照，并通過“合并同類項”的方式完善營商環境評價體系。二是要立足于各區域產業結構，以及產業發展水平等方面的差異，參照不同行業內多元化的評價標準，在營商環境評價體系內進行精準評估。具體可通過兩種途徑進行優化：其一，可參照上海浦東新區的做法。在構建營商環境評價體系時，上海浦東新區突出本區域特色的跨境貿易產業、知識產權保護等營商環境評價指標，打造適合本地區經濟發展、產業結構升級的差異化營商環境評價體系。其二，可針對評價得出的指向性結果進行具體調整，并結合具體項目在本地區所占權重進行合理優化，使得法治化營商環境評價體系同營商環境建設形成良性互動。

　　2.確立獨立第三方機構的評價主體地位。針對政府在營商環境評價體系中同時充當“參與者”與“監管者”兩種不同角色的情況，有必要確立獨立第三方機構的評價主體地位。這樣不僅能夠預防政府監管缺位所導致的監管失靈問題，也能夠促進政府在營商環境建設過程中嚴格依法履職。要以嚴格合理的制度約束政府，保障第三方評估機構具備充分的獨立性。例如，政府應出臺《第三方營商環境評價操作規范》等相關制度，在評估機構與評估對象，以及政府部門之間設置合理的“隔離帶”，阻隔政府部門、評估對象與評估機構間的非正當交流?？稍诰唧w評估程序中明確規定必須采取隨機抽取的方式選定評估人員，并確保評估人員在數據收集、核驗和評估等各個階段具備充分獨立性，防止人情關系、金錢利益等不利因素對評估結果可能造成的不正當影響。

　　3.搭建“數字化”信息聯通平臺。針對不同地區、不同行業間信息化聯動水平不高的現狀，數字化技術為打通營商環境評價體系的信息阻隔提供可能?？赏ㄟ^以中央層面統籌地方各級相關部門的方式深入推進營商環境大數據庫建設。在中央層面，打造全國互聯互通的統一“大系統”，搭建全國營商環境數據共享平臺，打破傳統意義上的數據阻礙，實現數據的互聯互通、有序共享；在地方層面，參照國家“數據大系統”的建設，完善全國各地區數據庫的建構，以數據庫為依托打造地方的一體化政務服務平臺，并以建設地方數據平臺助推國家統一數據庫的完善?？赏ㄟ^引入云原生等技術，使各地區評價結果更加趨向精細化，從而形成高效、合理的地區營商環境評價體系。

　?。ǘ底终ㄔO的完竣進路

　　1.組建專門性數據服務機構。可以成立兼具收集、審查功能的專門性企業數據服務機構，并且由該機構收集、整合企業信息后在政府內部依托統一平臺進行信息共享，幫助政府便捷高效地獲取所需數據，從而解決信息紛雜錯亂與利用低效的問題。一是明確收集信息的范圍?？擅鞔_規定收集企業的信息范圍，如資質等級、信用評分等必要信息。二是提高收集信息的質量。應在信息收集機構內部設立專門審查部門，對數據進行動態化的嚴格審查，以保證信息的真實性與時效性，滿足政府對信息利用的準確性要求。三是嚴格審慎限制相關部門調用數據的權限。對收集信息的共享，應在加強身份識別功能的檢驗標準前提下確保相關部門能夠及時獲取必要信息。同時，應嚴格限定相關部門調用數據的權限，杜絕多主體、多頻次要求企業提交同質化數據的情況。

　　2.強化數據算法監管。可通過設置統一信息共享平臺，由其統攝政務信息的算法公開范圍。同時，創建算法監管員與數據聯絡員制度，由其協同負責對政務信息平臺的實際監管，以此破解政府對數據算法監管缺位的問題。具體做法包括：一是政府部門可依托統一的信息共享平臺，將政府主要部門的算法主動公開并且按類別編制算法開放目錄，目錄應包括公安、工商、稅務等部門的算法。同時，針對特定行業的算法是否公開，應由政府酌情選擇，拒絕公開的應進行合理舉證并向全社會釋明。此外，算法的公開內容應當包括明確數據來源、算法程序、共享流程和共享規范等方面，以此保障企業的數據權益，防止商業秘密遭到侵犯。二是可在數據管理機構中設立專職算法監管員和數據聯絡員，明確其權責范圍、工作程序等規范。數據聯絡員對算法的應用進行實時化、動態化的檢測，并及時同企業溝通以協調解決數據開放、算法使用過程中的問題。若企業對算法的應用存在異議，可以向監管員申訴，監管員應及時回應，以保障企業的數據權益，從而搭建起“申訴—回應”的實時算法監管范式。

　　3.明確數據使用權責規范。有必要明確政府與市場主體的權責配比，建構起科學、適配的權責分配體系。一是可在《中華人民共和國數據安全法》中增設“企業數據權利”保護專章，并依據“誰主管、誰提供、誰負責”的原則，明確政府對于企業數據管理的權責規范，健全完善多部門數據聯動管理機制。二是可建立國家數據管理局，在其部門下架設企業數據庫，統籌地方各級數據管理部門，通過明確各級數據管理部門的內部職能定位、運行程序和監督機制等給予市場主體保障自身數據權利。當行政機關侵犯其數據權利時，企業可依據《中華人民共和國數據安全法》向數據管理局進行申訴。三是政府應為企業數據庫構建實時檢測系統，對于獲取企業數據的范圍和權限予以前置性限制。例如，當非相關部門企圖獲取有關數據時，應預先獲取數據管理部門的授權和企業的知情同意，以避免政府不當使用企業數據，切實保護企業合法數據權益。

　　（三）區域間司法壁壘的破解途徑

　　1.健全區域間司法協作機制?？赏ㄟ^健全區域間司法協作機制和常態化監督機制等措施搭建起信息共享、高效互聯的區域間司法協作范式。同時，統一區域間法律適用標準，以規則之治破解區域間的司法壁壘。一是可通過建立司法協作機制、簽訂常態化司法合作框架協議等方式，對區域間合作對接、權責分擔等原則性事項做出進一步規定；也可以通過開展定期聯席會議、成立跨區域商事協作專門機構等途徑進一步落實對區域協作情況的反饋與監管，打造區域間司法協作范式。二是完善上下級司法機關間的常態化監督機制，上級司法機關可對下級司法機關進行不定期審查，如發現問題及時啟動糾錯再審程序，確保上下級司法機關裁判上的連貫性與一致性。

　　2.建構數字化司法信息服務平臺?？赏ㄟ^搭建數字化司法信息平臺，健全司法信息開放共享制度體系，進一步完善數據開放共享的協同機制，破解區域間存在的司法數據信息孤島困境。具體措施包括：一是司法機關可利用數字化技術搭建一體化法律服務數據庫，統籌司法數據信息開放共享規劃，完善司法信息使用與司法信息安全的保障體系，為區域間司法機關有效調取各地方司法信息提供可能，推動司法信息實現區域間高效互聯互通。二是司法機關加快出臺《司法信息開放共享規范》等規章制度，不斷完善司法數據開放共享制度體系。應在規章中確立統一、透明的數字化司法信息開放標準、開放范圍；依法設立特殊審批制度，例如若相關司法信息屬于不予公開范圍，但實際審判確有參考必要的，可以通過一體化司法信息平臺依法向相關司法機關提出調用申請，由相關司法機關進行特殊審批授權查閱等。

　　3.健全行政機關與司法機關之間的相互銜接機制。司法機關應建立同行政機關之間常態化的溝通機制。在總結知識產權裁判中“適用難”案件的基礎上，司法機關應同行政機關密切協調，并結合地方實際、司法需求和行政供給水平等因素確定規范性裁判標準，從而緩和產權糾紛中的“兩條線運行”的困境。在知識產權保護方面，司法機關在處理知識產權侵權行為時，應適用最嚴格的司法保護程序，避免被訴侵權人利用管轄權異議等程序性規定惡意拖延訴訟周期，擴大對被侵權人合法權益的損害。同時，要深化同行政機關的協作，雙方共同細化知識產權案件懲罰性賠償的計量標準，出臺區域內知識產權侵權案件統一標準規范文件，改善知識產權領域司法機關與行政機關的雙軌運行模式。

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