11月28-29日，由中國社會科學院信息化研究中心和北京國脈互聯信息顧問有限公司聯合舉辦的“2018智慧中國年會”在北京隆重召開，以“數據賦能 智慧中國”為主題，共有來自全國部委、省、市、區縣電子政務、智慧城市、大數據主管領導、行業專家、企業代表、主流媒體千余人參會。
本文系中國人民大學信息資源管理學院教授安小米女士于11月29日在“2018智慧中國年會”分論壇--“政府數據體系與一體化平臺建設研討會”上的演講，內容通過現場速記整理，未經本人審核。
【中國人民大學信息資源管理學院教授 安小米】
政務服務、大數據、智慧城市在發展過程中，面臨一些數據治理問題，我們給國家、地方政府提了一些戰略和實施措施：
1、數字檔案建設：這幾年我主持了國家重大社科課題“國家數字檔案資源的整合服務機制研究”，包括從可信數據到數字憑證、數字記憶、數字身份證、數字資產等來支持國家服務力、控制力、安全力融入數字社會，數字轉型背景下檔案數據資源怎么為國家數字經濟、數字社會發展做貢獻等。
2、數字連續性戰略：楊冰之老師（國脈董事長）提到的“數據治理體系建設”是從技術架構角度提出設想，我們也從國家層面提出了“數字連續性”設想，數據治理要解決規則、出口、共享、開放等問題，技術規則主要是目錄等，但我們更關注規則制定依據性、算法規則等，這與我們做的課題有關。最近我們在做國家自然基金課題“面向政府決策的大數據共享治理機制”，是大數據規則體系構建的方法論問題，在國家發改委、國家網信辦的“數據資源管理體制機制建立健全”項目中，我們調研全國、查閱文獻發現共有23種機制，機制協同創新問題有待解決，后面我會提出一些問題來講，也會簡單提到數據治理的一些方法決策應用。在數據治理、數字連續性國家戰略等方面，我們都有相關研究成果，特別是數字連續性國家戰略及實施，包括走向單軌制、無紙化，才能有數據化、網絡化，實現真正意義上的信息化和現代化。
3、智慧城市方面：智慧城市建設提到“三融五跨”，在跨城市，跨國家這些領域上如何構建智慧城市概念體系和參考框架，非常榮幸，今年我們中國團隊申請的“IEC智慧城市概念術語和概念體系構建方法論”都在國際標準正式立項， “ITU-T的物聯網智慧城市的數據處理管理、數據術語和數據的實踐技術標準”也正在推進中。
今天講到的報告是基于2014年至今我們所調研的136個機構、12個省、19個市、10個區，有300余人訪談、56個政府部門、10個大數據局和管理機構、36個綜合檔案館、11個城建檔案館、11個其他檔案館、12個技術服務部門。可能有一定局限，發現的問題也可能有相應局限性。
一、互聯網+政務服務數字治理的政策動議
實際上在現有國家政策報告中、從信息消費擴大預期開始，都提到如何釋放數據價值，為老百姓、政府服務，為企業創造經濟服務。但出資部門不同、角度不同、技術不同及多樣性的需求端動力導向，數據權屬問題到底誰來負責？實際上關于如何管的問題，政策資金方面有一定的矛盾性，或者說邊界不清。我們也提出了數據治理的一些關鍵性問題，如信息化規劃中關于數據資源的管控問題、體制機制建設問題、數據共享開放再利用的安全保護問題等。這些講的是我們為什么要進行數據治理，數據治理和互聯網+政務服務、公共服務治理城市建設是怎樣的關系。
二、互聯網+政務服務數字治理的挑戰
（一）政務信息資源管理在數據主客體活動風險方面的挑戰
政府治理的活動涉及信息公開、交換、共享、開放，也涉及大數據運用，包括如何用數據說話、數據管理、數據決策、數據支持創新等要求。目前，政務信息資源管理在數據主客體活動風險方面存在系列挑戰，這些挑戰意味著數據治理需要構建新體系、進行數字化轉型。總體來講，政府不僅是管控/監管者，更重要的是充當一個協調者和服務者，協調好把數據作為一種社會資源進行配置時的數據權利，此外數據流向、調節要有一定的引領，政府要奉獻數據去支持創新，積極應用人工智能、區塊鏈等新技術。
但在支持創新的過程中，數據應合法、合理、安全地使用，要有堅定的使命感、責任感。最近網上熱議的基因改變創造的新技術，可能改變整個人類未來的命運、帶來非常深遠的影響，但對中國學術共同體有很大聲譽上的破壞。所以，政府在管控數據、利用數據的過程中，使命是非常重要的。
同時怎么協調創新也非常重要。政府的數據，要從部門局部利益追求、整體政府利益到社會利益最大化，從內外利益共同體的角度來考慮實現利益最大化，這是一個在主體角色上的變化，所以我們叫治理，是共治、共生、共享、共贏、共用的新主體和合作伙伴的關系。信息資源是從信息孤島轉向跨地域、跨層級、跨系統、跨部門、跨業務的信息資源協同管理和創新服務，主體的角色更重要的是做整合、融合、協調，是一個多利益相關方、多樣化需求的合作聯盟與協調機制，包括跨學科人才培養機制的建立。
信息資源管理活動全生命周期，包括采集、存儲、利用、維護，從局部到全景都產生變化。從國家來講，要構建國家統一的數據資源體系、資源池/湖；從存儲來講，包括云端存儲部署、可信數據倉儲、可信區塊鏈存儲等；從利用來講，從內部利用到三融五跨，未來一帶一路、區域群在這個方面都能利用；在利益和業務方面，不僅是互聯互通，還要更多地強調互信、互認和互動；在活動當中，生命周期維護轉向全生命期、全流程、全要素綜合集成管理的數字生態環境維護，流動性管控、數據鏈生態維護涉及互聯網社會治理、協同等問題，還涉及數據風險，特別是隱私數據，從局部到整體、碎片化到整體再定位，在這個過程中公開個人數據，會帶來的整體或局部負面影響、某些利益和權利的影響都需要進一步研究。
（二）政府數據治理難點問題
在數據治理中，我們面臨多種問題：
1、數據資源誰來建。我們建了那么多大數據中心、大數據局，但建設主體的領導力與協同能力存在問題。
2、數據資源從何來。共享開放規則和依據規范問題，有所謂的白名單、黑名單、灰名單，但依據是什么？相應的資源能不能用人工智能的方法去實現。
3、數據資源如何用。在用的過程中，目前全國沒有一個城市有獨立的個人信息安全保護，我國沒有個人信息保護法律。萬物相連最后都是連到老百姓，為老百姓服務，維護個人信息安全和隱私已經是一個非常迫切的問題。
4、數據資源如何可持續再用。我們剛才提到了多種類型數據、多樣化數據、感知數據，但對這類數據的處置（現在有各種外包、PPP）、留存、合法合規合約的利用存在問題，目前來講也是缺少相應規范。數據管理是多維度、多層次的，協同管理和服務機制有待進一步建立。在數據資源可持續管理方面，相應的法律法規目前存在矛盾和沖突，為規則庫、算法規則構建帶來了研究的空間，目前雖然針對不敢共享、不愿共享、不會共享問題有了一定的管理辦法，但各個部門之間的法律依據沖突問題其實仍未解決。
（三）政府數據治理復雜性問題:數據資產戰略管理頂層設計待加強
1、制約因素：從資產因素來講，目前規劃中缺少數字資源可管可控的頂層設計、資產管理的意識，法律上缺少數字憑證可信法律依據，法規上缺少數字記憶可再用政策，技術上缺少無紙化單軌制數字記錄管理規范要求及使能工具。
2、問題及影響：數字憑證合法性影響政府公信力，雙套雙軌制影響信息化治理能力，數字連續性風險影響社會管理創新和公共服務能力。
3、后果及威脅：數字記憶失純、數字憑證失信、數字身份失用、數字內容失密、數字資產失控，這些問題仍然在資產管理頂層設計當中，需要加以解決。
（四）政府數據治理體制機制協調問題：互信互認機制待建立健全
在數據治理的各種機制中，我們有共享機制、安全機制、開放機制，但怎樣讓機制與機制之間建立協同、讓國家數字資源/信息資源建立政府公信力。剛才提到電子簽名解決不了電子憑證的法律可采性,電子證照庫也不能根本性解決電子憑證的法律認證，目前六個電子證照標準都是技術標準，也解決不了電子憑證的法律可采性。
目前國家強調了安全問題，涉及整個國家的公共服務能力/國家競爭力。安全作為一種服務，是國家建設整體性、城市性的考慮與部署。目前這個方面的投入還不夠。在開放方面，我們強調數據開放，在數據開放與否歸誰管/如何管的問題上，目前領導力/服務力還有問題。
（五）政府數據治理基準問題：管控與測評規范待統一
在數據治理中，數據開放缺少統一、合法、合規的一致性算法規則，數據質量缺少統一評價規范，非結構化數據缺少統一風險處置與留存再用規范，電子證照與數字憑證缺少統一認證規范，這些方面的標準都有待于進一步的建立健全。
三、互聯網+政務服務數據治理機遇
互聯網和政務服務數據、電子政務服務和智慧城市大數據應用，給數據治理帶來了機遇。政府出臺的新文件，為共治思維的構建和信息資源作為一種社會資源貢獻、公共資產開放提供了依據。在法治建設方面，互聯互通、互信互認、可信可用逐漸在建立相應法律；在精治方面，平臺建設對“三融五跨”已經提供了可行性。數據治理首先是解決政府的數字化轉型問題，為政府業務用數據說話、決策提供支持，為可信數據、可信業務、可信服務提供基礎。數據治理作為一種精治的模式，在這個方面提供了新的技術創新、業務創新、治理創新。
深圳在數據治理共享前，辦理高齡補貼需30天，經過數據歸集融合共享，現在只需六個小時。就民生服務的便捷化來講，隨時受理、網上申辦，特別對殘疾老人零距離、零材料、零跑腿的服務，為提升公共服務能力提供了巨大效能和效果，所以深圳市的信息惠民工程也在全國得到了推廣應用。
四、數據治理助力互聯網+政務服務案例分析
深圳市的數據治理，在轉型中有幾點經驗借鑒：①數據資源的統一主體聯盟規則，統籌發展、平臺模式、合作方式、交換方式、互惠方式，權屬關系明確。②數據資源的統一活動聯通機制，統一領導、統一管理、構建領導無紙化管理。③數據資源的統一要素連接保障共享辦法，織網工程平臺、數據開放目錄。④數據資源統一平臺的聯動決策，共享平臺搭建、共享權限的設定、業務協同、一證一碼；業務協同和一證一碼措施的實踐中，多元主體和共創的協同管理機制，內部協同共享、外部協同開放、內外協同、大數據風險管理、信息惠民服務。⑤在機制上，組織扁平化、決策智能化、主體多元化、管理全景化、資源市場化、治理數據化，這是政府治理現代化能力的體現。
五、數據治理助力互聯網+政務服務10點建議
數據治理如何提升政府公共服務能力，促進互聯網+電子政務進一步的改進，提出十點建議：①從技術治理模式到數據治理模式；②從數據管控到數據權利維護；③從數據管理到利益共同體共治；④從數據孤島到數字連續性管理與知識服務聯動；⑤從關注數據轉型到政府與社會數字化的協同創新；⑥從關注數據的本身到關注它的增值再用；⑦從關注政府信息公開到關注開放應用增值；⑧從個人信息保護到保護與安全利用平衡；⑨從關注大數據本身到大數據信息環境生態治理；⑩3A-3C-3P聯動模式。
數字治理對構建數字國家、數字經濟和數字社會的連續性，保證協同創新、資產化管理的動力機制、信息安全和可信數據安全，是一個重要的數字聯結工具和服務安全滿意的基礎。因此，我們非常倡導數字聯結國家戰略的構建，納入信息化頂層設計，納入服務，嵌入業務，謝謝大家！
附：國脈，是領先的大數據治理和數字政府專業提供商。創新提出“軟件+咨詢+平臺+數據+創新業務”五位一體服務模型，擁有數據基因和水巢DIPS兩大系列幾十項軟件產品，長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業提供專業咨詢規劃和數據服務，廣泛服務于信息中心、大數據局、行政服務中心等政府客戶、中央企業和金融機構。自2004年成立以來，已在全國七大區域設立20余家分支機構、5大技術研發基地，服務客戶2000余家，執行項目5000余個，連續多年開展中國政府網站、智慧城市、互聯網+政務、營商環境等公益評估評選活動。被業界譽為中國信息化民間智庫知名品牌、電子政務優選咨詢機構，國內首倡智慧政府理念，首創智慧城市、數據治理、互聯網+政務評價體系，首推數據資產普查、全口徑數據資源目錄、數據元標準化、數源確認與供需對接、最多跑一次事項梳理、營商通等產品，信息資源編目、公共數據普查等業務全國占有率和影響力名居榜首。
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