專家解讀：以城市更新賦能營商環(huán)境升級 以制度創(chuàng)新激活城市發(fā)展新動能

　　2026年5月，國務(wù)院印發(fā)《城市更新“十五五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），這是我國首部以“城市更新”為主題的中長期專項規(guī)劃。《規(guī)劃》將2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)錨定為“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市基本建成”。理解《規(guī)劃》，需要超越“就城市更新談城市更新”的單一視角，將其置于城市治理現(xiàn)代化和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的更廣背景下考量。進入城市更新存量發(fā)展階段，如何為經(jīng)營主體創(chuàng)造穩(wěn)定、公平、透明的發(fā)展環(huán)境，如何通過營商環(huán)境優(yōu)化來提高城市發(fā)展活力、提升城市治理水平，已經(jīng)成為每座城市面臨的必答題。城市更新與營商環(huán)境并非兩個孤立的政策領(lǐng)域，而是相互賦能、協(xié)同演進的統(tǒng)一體——營商環(huán)境為城市更新提供制度保障和穩(wěn)定預(yù)期，城市更新則以實踐需求倒逼營商環(huán)境持續(xù)迭代升級，二者共同服務(wù)于經(jīng)營主體活力釋放與城市高質(zhì)量發(fā)展。

　　發(fā)展目標(biāo)錨定城市更新新方位

　　與既往城市更新工作多聚焦于民生補短板、安全除隱患的定位相比，《規(guī)劃》將“培育壯大城市發(fā)展新動能”列為六大重點任務(wù)之首，標(biāo)志著城市更新的目標(biāo)導(dǎo)向發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變并非對民生屬性的弱化，而是在守住民生底線、補齊安全短板的基礎(chǔ)上，進一步強化城市更新的發(fā)展功能，實現(xiàn)民生效益與經(jīng)濟效益、社會效益的統(tǒng)一。

　　這一轉(zhuǎn)變根植于我國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的歷史性變化。隨著常住人口城鎮(zhèn)化率突破三分之二，主要依靠土地增量擴張的傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼，城市發(fā)展越來越需要從存量空間中挖潛力、從功能提升中增動能、從品質(zhì)改善中釋放消費需求。據(jù)測算，“十五五”期間城市更新市場容量將達(dá)15萬至20萬億元。如此規(guī)模的投資空間，如果僅停留在物理空間的設(shè)施翻新等層面，難以形成持續(xù)的投資拉動效應(yīng)。城市更新之所以能夠培育新動能，關(guān)鍵在于通過功能再造、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和運營賦能，將低效存量空間轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)承載空間、消費新場景和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，實現(xiàn)從“物理拆建”到“價值創(chuàng)造”的躍升。

　　回溯“十四五”時期“實施城市更新行動”，城市更新更多處于試點探索階段，核心任務(wù)是搭框架、建制度、摸經(jīng)驗。黨的二十屆三中全會明確提出“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)”，標(biāo)志著城市更新已從試點探索轉(zhuǎn)向系統(tǒng)實施、從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。運營前置與片區(qū)統(tǒng)籌從理念變?yōu)閷嵺`，改革從“淺水區(qū)”步入“攻堅期”。在此背景下，“向存量要增量”不再是一般性口號，而是成為城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實命題。

　　《規(guī)劃》的這一目標(biāo)之變，主要體現(xiàn)在三個層面：一是為“新質(zhì)生產(chǎn)力”提供空間基座，推動老舊街區(qū)廠區(qū)、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級，為科技創(chuàng)新提供低成本、高品質(zhì)的承載空間；二是為“消費升級”創(chuàng)造應(yīng)用場景，通過老舊商業(yè)街區(qū)、交通樞紐、公共空間更新，培育首發(fā)經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟、低空經(jīng)濟、賽事經(jīng)濟、體驗經(jīng)濟等新消費形態(tài)；三是為“城市競爭力”注入核心變量，哪座城市能更高效地完成存量空間的功能迭代，哪座城市就越能吸引產(chǎn)業(yè)、資本、人才和創(chuàng)新要素集聚。

　　制度供給為城市更新保駕護航

　　城市更新涉及規(guī)劃調(diào)整、土地確權(quán)、產(chǎn)權(quán)整合、項目審批、融資安排、建設(shè)運營等諸多環(huán)節(jié)，這些內(nèi)容也是營商環(huán)境建設(shè)的重要方面，城市更新中的每一環(huán)節(jié)都對營商環(huán)境提出具體要求。比如，審批流程是否便捷，直接影響經(jīng)營主體的制度性交易成本；產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與整合是否順暢，決定存量資源的盤活難度；融資渠道是否多元暢通，關(guān)系到社會資本的實際參與深度。營商環(huán)境的優(yōu)劣，直接決定項目能不能落地、社會資本愿不愿進、存量資產(chǎn)能不能盤活。

　　《規(guī)劃》圍繞“建立可持續(xù)的城市更新體制機制和政策法規(guī)”，系統(tǒng)部署了七大政策體系。從營商環(huán)境的視角看，城市更新對制度供給有著內(nèi)在的系統(tǒng)性需求，主要體現(xiàn)在流程優(yōu)化、要素配置、管理服務(wù)、數(shù)字支撐等多個方面。《規(guī)劃》的制度安排，本質(zhì)上正是通過這些方面的供給創(chuàng)新，為城市更新的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建系統(tǒng)性支撐。

　　優(yōu)化審批流程，降低制度性交易成本。《規(guī)劃》強調(diào)“健全城市更新實施機制”，提出“建立城市體檢—專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案的實施體系”。這一制度設(shè)計直指既往城市更新中審批鏈條長、部門協(xié)同難、規(guī)劃調(diào)整慢等突出痛點。通過實施體系的標(biāo)準(zhǔn)化、流程化，將原本分散在不同部門的審批事項納入統(tǒng)一框架，以流程再造壓縮辦理時限，以制度協(xié)同降低交易成本。比如，北京朝陽區(qū)創(chuàng)新運用“建設(shè)工程規(guī)劃許可豁免政策”，將符合條件的更新項目免于辦理規(guī)劃許可，項目平均審批時間縮短60%以上，是以制度創(chuàng)新降低制度性交易成本的典型實踐。

　　創(chuàng)新投融資機制，提高社會資本參與積極性。《規(guī)劃》明確提出“完善財政支持政策，允許地方政府專項債券支持城市更新項目建設(shè)”“規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，鼓勵民營企業(yè)積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營”“支持符合條件的項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）”。這三項政策構(gòu)成了一套完整的投融資制度組合：專項債為公益性更新項目提供財政支撐，PPP新機制為社會資本參與建立規(guī)范通道，REITs為存量資產(chǎn)盤活提供市場化退出路徑。經(jīng)營主體的參與深度，是衡量營商環(huán)境優(yōu)劣的直接標(biāo)尺。《規(guī)劃》的投融資部署，釋放了城市更新從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元參與、從債務(wù)驅(qū)動轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動的明確信號。

　　完善土地政策，增強存量資源盤活能力。《規(guī)劃》部署“更大力度支持盤活存量土地”，提出“制定土地混合開發(fā)和空間復(fù)合利用正面清單”“合理降低土地整合、置換、聯(lián)合開發(fā)中的稅費負(fù)擔(dān)”“規(guī)范長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)”“依法穩(wěn)妥推進工商業(yè)用地使用權(quán)續(xù)期”“優(yōu)化不動產(chǎn)登記服務(wù)”等政策工具。這些制度安排直擊存量土地盤活用途轉(zhuǎn)換受限、整合成本過高、供應(yīng)方式單一、產(chǎn)權(quán)續(xù)期不明、登記服務(wù)不暢等核心堵點。通過制度性交易成本的“減法”，換取經(jīng)營主體參與積極性的“乘法”。比如，北京市大興新城市場路DX00-0201-0602地塊采用分層供地方式使用，地上廣場以劃撥方式供地至林校路街道，地下車庫以協(xié)議出讓方式供地并辦理相關(guān)手續(xù)，實現(xiàn)土地的復(fù)合利用。

　　強化運營導(dǎo)向，提升更新項目可持續(xù)性。《規(guī)劃》強調(diào)“培育城市更新專業(yè)化運營機構(gòu)”“構(gòu)建多主體協(xié)同參與機制”，推動從“重建設(shè)”向“重運營”轉(zhuǎn)變，防止“為改而改”的重復(fù)建設(shè)和形象工程。這一導(dǎo)向意味著，營商環(huán)境的好壞不僅要體現(xiàn)在項目審批的快慢上，更要體現(xiàn)在項目建成后的運營效益上——是否有專業(yè)力量持續(xù)運維、有市場化機制保障收益、有多元主體協(xié)同共治，直接關(guān)系更新項目的生命周期和城市發(fā)展的長遠(yuǎn)質(zhì)量。

　　推動數(shù)字治理，提升城市更新精細(xì)化水平。《規(guī)劃》部署“推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”“建設(shè)城市信息模型（CIM）基礎(chǔ)平臺”“推動城市運行‘一網(wǎng)統(tǒng)管’”等舉措，旨在以數(shù)字化手段賦能城市更新全周期管理。深化數(shù)字治理，本質(zhì)上也是優(yōu)化營商環(huán)境的內(nèi)在要求。通過智能審批可壓縮辦理時限，通過在線監(jiān)管可降低合規(guī)成本，通過數(shù)字孿生可提升決策科學(xué)性，這些手段讓經(jīng)營主體在城市更新中享受到更高效、更透明、更可預(yù)期的政務(wù)服務(wù)。

　　更新實踐推動營商環(huán)境迭代升級

　　城市更新以其內(nèi)在的系統(tǒng)性、多元性和創(chuàng)新性，持續(xù)對營商環(huán)境提出新需求、形成新挑戰(zhàn)、催生新變革，成為推動營商環(huán)境迭代升級的重要動力。

　　城市更新的系統(tǒng)性，倒逼營商環(huán)境從“單點優(yōu)化”走向“整體協(xié)同”。城市更新不是孤立的項目建設(shè)，而是涉及空間重構(gòu)、功能再造、產(chǎn)業(yè)植入、社區(qū)治理、生態(tài)修復(fù)的系統(tǒng)工程。一個片區(qū)更新項目往往同時涉及規(guī)劃調(diào)整、土地整合、歷史保護、產(chǎn)業(yè)招商、社區(qū)營造、設(shè)施完善等多重任務(wù)，需要住房城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、文化和旅游、消防救援等多個部門的協(xié)同配合。這種系統(tǒng)性需求，倒逼營商環(huán)境優(yōu)化不能停留于單個部門的效率提升，而必須走向跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域的整體協(xié)同。從項目謀劃到落地運營，涉及多個部門的職責(zé)交叉與業(yè)務(wù)銜接，任何一個環(huán)節(jié)的脫節(jié)都可能導(dǎo)致整體推進受阻，這正是城市更新以實踐需求推動營商環(huán)境整體升級的深層邏輯。

　　城市更新的多元性，推動營商環(huán)境從“政府供給”走向“共建共治”。城市更新涉及國有企業(yè)、民營企業(yè)、社區(qū)居民、專業(yè)運營機構(gòu)、社會組織等多元利益主體，各方訴求不同、角色各異。如何在更新過程中平衡公共利益與私人權(quán)益、協(xié)調(diào)短期投入與長期收益、整合政府資源與社會資本，是對城市治理能力的全面考驗。《規(guī)劃》提出“構(gòu)建多主體協(xié)同參與機制”“支持國有企業(yè)、民營企業(yè)參與”，正是對這一多元性特征的回應(yīng)。多元主體參與的實踐過程，本身就是營商環(huán)境優(yōu)化的過程——它要求建立更加開放的參與渠道、更加透明的決策機制、更加公平的競爭規(guī)則、更加有效的協(xié)商平臺。這些制度安排的完善，不僅服務(wù)于城市更新，更構(gòu)成了營商環(huán)境的核心內(nèi)容。

　　城市更新的創(chuàng)新性，助力營商環(huán)境從“要素驅(qū)動”走向“生態(tài)賦能”。過去營商環(huán)境建設(shè)，更多側(cè)重于土地、資金、勞動力等要素的配置效率和成本降低。但城市更新所催生的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新場景，對營商環(huán)境提出了更高要求——不僅要解決降低制度性成本的問題，更要回答“創(chuàng)新生態(tài)夠不夠優(yōu)”的命題。《規(guī)劃》將“精心培育創(chuàng)新生態(tài)”作為培育新動能的首要舉措，要求“推動老舊街區(qū)廠區(qū)、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”。老舊廠區(qū)功能轉(zhuǎn)換后承載科技研發(fā)、文化創(chuàng)意、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；低效樓宇改造提升后轉(zhuǎn)化為總部辦公、數(shù)字經(jīng)濟、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間；老舊街區(qū)業(yè)態(tài)更新后形成文商旅體融合的消費新場景。這種以場景培育為核心的更新模式，為經(jīng)營主體提供的不僅是物理空間，更是促進產(chǎn)業(yè)鏈上下游高效協(xié)同、推動創(chuàng)意與技術(shù)深入融合、加快消費需求即時反饋和產(chǎn)品迭代的創(chuàng)新生態(tài)。從廣義而言，城市的空間品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、消費場景、創(chuàng)新氛圍、文化氣質(zhì)所構(gòu)成的綜合吸引力，也是營商環(huán)境不可或缺的組成部分，是決定城市能否集聚高端要素、吸引優(yōu)質(zhì)經(jīng)營主體的關(guān)鍵變量。

　　《城市更新“十五五”規(guī)劃》的印發(fā)，為城市更新工作謀劃了新時期的更高站位、更大視野、更重要意義。標(biāo)志著城市更新從單一的空間改造工程，躍升為空間生產(chǎn)與制度演化協(xié)同推進的系統(tǒng)性工程。營商環(huán)境是城市更新的制度保障，城市更新是營商環(huán)境迭代的實踐動力，二者互促共進，共同指向“培育壯大城市發(fā)展新動能”的核心目標(biāo)。在“十五五”新征程上，以制度創(chuàng)新為城市更新保駕護航，以更新實踐推動營商環(huán)境持續(xù)升級，必將為中國式現(xiàn)代化城市實踐注入更為強勁的動力。

　　作者系國家發(fā)展和改革委員會營商環(huán)境發(fā)展促進中心戰(zhàn)略規(guī)劃處高級工程師